Буреломні події останніх десятиліть – від закінчення «холодної війни» та блокового протистояння до воєнно-політичних кампаній на Середньому та Близькому Сході – суттєво позначилися на всіх без винятку аспектах міжнародних відносин Європи. Створена після закінчення Другої світової війни та «відшліфована» впродовж холодної війни архітектура європейської безпеки добігла на межі тисячоліть свого логічного історико-політичного фіналу – як така, що майже за жодним ключовим параметром вже не відповідає принципово новим безпековим реаліям. Так, український міжнародник С. Толстов зазначав: «З одного боку, стан європейської безпеки не дає підстав припускати ймовірного відновлення традиційних загроз, таких як міждержавні конфлікти. З іншого боку, політичні відмінності та бар’єри між основними суб’єктами взаємодії стають дедалі відчутнішими, що відбивається на характері економічних зв’язків і формах конкуренції. Відбувається перерозподіл ролей у спектрі існуючих міжнародних організацій та неформальних структур взаємодії».
Віднедавна (щонайменше з часів останніх масштабних розширень НАТО і ЄС) суттєво актуалізувався «дискурс транс’європейської безпеки», що має цілий букет вимірів і концептуально-геостратегічних, зокрема, визначення загальної конфігурації нової моделі та розстановки сил в її рамках, і практичних, зокрема, втілених у ДЗЗСЄ.
Домовились домовлятися…
Ініціатором переведення концептуальних дискусій на тему проектів транс’європейської безпеки у практичну площину стала Росія. Адже розширення ЕС і НАТО на Схід, а також активізація європейсько-євроатлантичного вектора у безпековій політиці багатьох країн СНД (від з Азербайджану та Грузії – до Узбекистану і Киргизії) можуть і в теорії і на практиці підірвати ключові геополітичні позиції Росії як безумовного регіонального лідера.
Оформлювана під впливом цих тенденцій архітектура європейської безпеки постбіполярного зразка [1], в якій Росія втрачала свої провідні позиції, змусила останню шукати варіанти виходу з геополітичного глухого кута, в який її поступово заганяла активна політика Заходу.
Уперше російська ідея укладання Договору про європейську безпеку (ДЄБ) була озвучена на Петербурзькому економічному форумі (2008, червень).
Подробиці виклав президент РФ на Евіанській конференції зі світової політики (2008, жовтень). Критикуючи дії Вашингтона, Президент РФ указував, що ініціативи США ухвалюються «без консультацій, у тому числі й зі своїми партнерами по НАТО і ЄС, по суті, без консультацій усередині Європи». Відповідно, ДЄБ видався в т. ч. спробою Росії розширити інструментарій у протистоянні зі США, а сама ідея на той момент була лише в стані попереднього розроблення.
У Евіані Д. Медведєв окреслив п’ять основних принципів, на яких має базуватися Договір:
1) підтвердження базових принципів безпеки і міждержавних відносин на євроатлантичному просторі;
2) неприпустимість застосування сили чи загрози її застосування в міжнародних відносинах;
3) гарантії забезпечення рівної безпеки;
4) заборона на ексклюзивне право будь-якої держави і міжнародної організації на підтримання миру та стабільності в Європі;
5) запровадження базових параметрів контролю над озброєннями і «розумної достатності» у військовому будівництві.
Базований на цих принципах цілісний проект Договору був невдовзі (2008 р., 29 листопада) розміщений на офіційному сайті Президента РФ. Він, зокрема, містить чіткіші вказівки, які апелюють до першочергової відповідальності РБ ООН за підтримання міжнародного миру та безпеки. Проектом пропонується, аби учасники договору, в тому числі в рамках міжнародних організацій, військових союзів чи коаліцій, співпрацювали на основі принципів неподільної та рівної безпеки і ненанесення шкоди безпеці один одного.
У своєму прикладному значенні принципи, на яких базується проект Договору, передбачають, зокрема, неможливість розміщення елементів ПРО в Чехії і Польщі, розширення НАТО, ігнорування угоди про адаптацію Договору про звичайні збройні сили в Європі (ДЗЗСЄ), а також блокують односторонні дії США/НАТО, подібні до кампанії проти Сербії (1999 р.).
По суті, через реалізацію цих принципів Росія запропонувала змінити на свою користь баланс сил на транс’європейському просторі і після цього жорстко зафіксувати набагато вигіднішу для Росії геополітичну конфігурацію.
Наприкінці квітня 2009 р. Д. Медведєв у рамках візиту до Фінляндії виступив в Університеті Гельсінкі, де фактично презентував російську позицію по ДЄБ, що «має стати не просто набором декларацій, а юридично зобов'язуючим документом, заснованим на рівноправності та повазі партнерів. Він має виходити з найрізноманітніших принципів міжнародного права, але, можливо, найважливіше – з неприпустимості фрагментації безпеки на частини, з визнання неподільності безпеки на європейському континенті. Тому що, у які б альянси, у які б договори ми не входили, в остаточному підсумку це не страхує від найрізноманітніших проблем. Потрібен новий, потрібен міжнародний майданчик для цього». Москва запропонувала за основу взяти Гельсінські угоди 1975 р., назвавши ДЄБ договором «Гельсінкі плюс».
Російський зовнішньополітичний істеблішмент активно включився в роз’яснення і просування того, що Д. Медведєв у своєму інтернет-блозі найменував «Конструктивний порядок денний для європейської безпеки» (2009, червень).
У документі передусім ішлося про «нове покоління програмного забезпечення і нові зручні «інтерфейси» між діючими в сфері безпеки структурами – аби ці структури в кризових ситуаціях «не зависали». Аби в них не було дублюючих чи, тим більше, конкуруючих порядків денних».
За оцінками польського Центру сходознавства ім. Марка Карпя, документ не визначає дефініцію виникнення ситуації, що порушує безпеку учасника Договору, а це відкриває шлях волюнтаризмові та суб'єктивності під час оцінювання загроз. Відповідно, ухвалення проекту в запропонованій формі означало б переведення низки питань безпеки, що належать нині до внутрішньої справи НАТО або його країн-учасниць і партнерів, у предмет офіційної дискусії за участю Росії. Це дало б змогу Москві якщо й не отримати гарантованої можливості блокування рішень НАТО, ЄС чи ОБСЄ у сфері безпеки, то ефективно нівелювати бажання держав Заходу ухвалювати невигідні для Кремля рішення. І хоча західні держави мали б аналогічні можливості стосовно Росії, на практиці це не було б вирішальним через незначну поступливість нинішньої влади РФ імовірному тискові Заходу. Тим більше, що документ відкриває можливість непроблематично й без великих ускладнень відступити від нього. З іншого боку, російський проект пропонує новий, паралельний з існуючим у рамках ООН, механізм вирішення міждержавних суперечок. Однак оскільки на практиці принцип консенсусу між зацікавленими учасниками у процесі прийняття рішень реалізувати складно, новий механізм вбачається недієвим. Система в цьому разі не тільки не запобігала б виникненню серйозних суперечок, а навпаки, у ситуаціях, подібних до російсько-грузинського конфлікту серпня 2008 р., могла б ускладнити ефективне залучення західних держав і структур безпеки до їх урегулювання [2].
Проблемною є також відсутність у проекті ясно сформульованих понять, а також похідна неоднозначність ситуації у світлі принципів пропонованого Росією проекту Договору щодо таких проблем, як визнання незалежності Абхазії й Південної Осетії або майбутнього ДЗЗСЄ.
Тематика Договору активно обговорювалася на засіданні Ради міністрів закордонних справ ОБСЄ у Гельсінкі (2008, грудень), спільному засіданні Форуму зі співробітництва у сфері безпеки та Постійної ради ОБСЄ і на зимовій сесії Парламентської асамблеї ОБСЄ у Відні (2009, лютий), Брюссельському форумі (2009, березень), Мюнхенській конференції з безпеки (2010, лютий), і її виїзній сесії в Москві (2010, жовтень). Виступаючи Мюнхенській конференції, глава МЗС РФ С. Лавров охарактеризував стан європейської безпеки як «атрофію ОБСЄ»: вона неспроможна реалізувати принцип неподільності безпеки на всьому євроатлантичному просторі. Ішлося про принцип, за яким безпека одного члена ОБСЄ не може гарантуватися за рахунок ущемлення безпеки іншого її члена. Як приклад того, що система не працює, С. Лавров навів навіть приклад бомбардувань Югославії та події на Кавказі в серпні 2008 р. Він зазначив, що ОБСЄ «нам усім потрібна», але як організація, що насправді розв’язує питання безпеки. Нині ж, на його думку, вона займається «гуманітарною сферою на шкоду іншим [сферам]».
На грецькому острові Корфу 27-28 червня 2009 р. з ініціативи діючого голови ОБСЄ, голови МЗС Греції Д. Бакоянні відбулася неформальна зустріч міністрів закордонних справ і представників ОДКБ, СНД, НАТО, ЄС та ОБСЄ. Вона стала першою спробою обговорення саме в такому складі російської пропозиції щодо ДЄБ. Раніше, у Відні пройшла зустріч міністрів закордонних справ ОБСЄ, де голова МЗС РФ С. Лавров презентував російське бачення ДЄБ.
Проміжним підсумком стало прийняття на РМЗС в Афінах двох важливих документів – рамкової декларації й оперативного рішення, що сприяли розвиткові «Процесу Корфу» у 2010 р. у декларації всі держави-учасниці визнали порушення базових принципів міждержавних відносин, включаючи гельсінський Заключний акт, нездатність існуючої структури європейської безпеки запобігати конфліктам й ефективно протистояти новим викликам і загрозам, наявність глухого кута у сфері контролю над озброєннями, необхідність пошуку шляхів зміцнення життєздатності режиму ДЗЗСЄ, подальшого підвищення ефективності ОБСЄ.
Члени НАТО, які вже давно розв’язали питання взаємних гарантій безпеки, сприйняли російський проект нейтрально-негативно, пославшись на компетенцію ОБСЄ в обговоренні проблем безпеки в масштабі «від Ванкувера до Владивостока». Водночас вони не заперечили доцільність розгляду російської пропозиції у форматі Ради міністрів закордонних справ ОБСЄ.
Так, напередодні відкриття 46-ї Мюнхенської конференції з безпеки (2010, лютий) глава зовнішньополітичного відомства США Гілларі Клінтон заявила: «Ми підтримуємо мету, але не згодні з підходом Росії. Найкращий шлях уперед лежить через зміцнення існуючих інститутів (таких, як ОБСЄ і Рада «Росія–НАТО»), а не через укладення нових угод. Безпека Європи гарантується цілим рядом інститутів, включаючи НАТО, Європейський Союз, ОБСЄ, які мають повний комплекс засобів – воєнних, політичних, економічних, соціальних і юридичних. Ми повинні зміцнити нашу відданість цим інститутам і забезпечити їхню спроможність відповідати сучасним викликам» (Sueddeutsche Zeitung, 5.02.2010).
Попередньо отримавши певну підтримку розгляду ДЄБ у форматі ОБСЄ, Росія через Грецію ініціювала «процес Корфу».
Захід, у свою чергу, спробував скористатися цим процесом для реалізації власних інтересів, передусім, виходу з геоекономічної кризи та проблем подальшої інтеграції нових членів.
Рекомендації Польського інституту міжнародних справ полягали у тому, щоб Варшава, працюючи над відновленням довіри у відносинах з Росією, зосередилась на зміцненні існуючих інституцій і механізмів забезпечення безпеки в Європі, а не на заміні їх новими. Також, на думку польських експертів, не варто поступатись жодними гарантіями безпеки з боку союзників у рамках НАТО.
Аналітики зауважують, що дискусія щодо російського проекту договору сприятиме підвищенню довіри, оскільки допоможе виразно виявити позиції сторін із найскладніших питань. Серед іншого, обговорення має торкнутися ефективності існуючих методів співробітництва, найкращим майданчиком для чого залишається саме ОБСЄ, що охоплює всі держави транс’європейського мега-регіону. Такий підхід створюватиме можливість посилення позицій цієї організації, критикованої в останні роки Росією [3].
Польський професор А.Д. Ротфельд, колишній глава МЗС РП, звертає увагу на те, що дискусії навколо безпекового майбутнього євроатлантичного співтовариство мають місце як усередині Росії та НАТО, так і між Росією, НАТО і ЄС, а також між Росією й США. На слушну думку знаного міжнародника, важливими складовими цієї дискусії має стати пошук формули, що визначить місце і роль у світі таких держав, як РФ та США. Адже змінилася не тільки роль Росії, яка сьогодні є регіональною наддержавою із глобальними амбіціями, а й позиція США, які залишаються «необхідною наддержавою», однак не претендують на роль світового шерифа. Нова формула відносин між Росією й Заходом, пошук якої стимульовано проектом Договору, повинна передбачати багатобічний характер міжнародних відносин. Можна повністю погодитися з польським стратегом у тому, що завданням таких країн, як Польща (і, напевно, Україна) є забезпечення власної безпеки, а також нагляд за дотриманням інтересів малих і середніх держав. Адже спільним для всіх завданням є пошук рівноваги інтересів у сфері безпеки. Однак у міжнародних відносинах у ХIХ ст. – поряд з інтересами й силою – фундаментальне значення має повага цінностей, і у відносинах Заходу з Росією цей елемент цінностей має передбачатися великою мірою.
Мабуть, російська влада від самого початку розуміла, що її пропозиція не отримає одностайної підтримки. Однак більш ніж вірогідно, що одним із стратегічних завдань Росії була активізація міжнародної дискусії з цієї проблематики. Москва розраховує на те, що західні держави та організації пропонуватимуть компромісні варіанти рішень, а також будуть стриманіше вдаватися до таких дій у сфері безпеки, які викликають опір Москви (зокрема, потенційне розширення НАТО на Схід, розміщення наземних елементів американської системи протиракетного захисту в Центрально-Східній Європі, дислокація військ або військової інфраструктури США й НАТО у цьому регіоні, а також поглиблення військово-політичного співробітництва США й НАТО із країнами СНД).
Євроатлантично-євразійське «співтовариство безпеки»
Поступово переорієнтований Заходом «процес Корфу» змістив увагу на першочерговість контролю над озброєннями, посилення потенціалу ОБСЄ у запобіганні й урегулюванні конфліктів, права людини тощо.
З цією метою було висунуто низку практичних ідей і пропозицій, у тому числі діаметрально протилежних.
Восени 2010 р., напередодні саміту ОБСЄ в Астані, у рамках «процесу Корфу» європейці представили ідею «співтовариства безпеки», що ґрунтується на давніх конструктах американського геополітика чесько-німецького походження Карла Дойча.
Варто нагадати, що поняття «співтовариство безпеки» вперше було використане Р. Ван Вагененом на початку 50-их років ХХ століття. К. Дойч розробив цілісну концепцію «співтовариства безпеки» у міжнародних відносинах. У його базовій роботі «Політичне співтовариство і північноатлантичний простір: міжнародна організація в світлі історичного досвіду» (1957) досліджено перспективи мирного розвитку міжнародного співтовариства. Родзинка концепції К. Дойча полягала в тому, що взаємна довіра та ідентичність є головними факторами появи впевненості в мирному розвиткові відносин між державами. В основі цієї концепції лежить принцип взаємної довіри і несилового розв’язання проблем.
Співтовариством безпеки називається регіон або група держав, що вирішують проблеми на ґрунті конструктивного підходу, оминаючи конфліктні ситуації.
Хоча європейська альтернатива російському проектові за браком часу була представлена у сирому вигляді, її одразу в цілому підтримала Росія. США, для яких внутрішні європейські проблеми поступово відходять на другий план, також не виступили із запереченнями. Тим більше, що в перспективі вони могли б зайняти у цьому проекті значуще місце...
Ідея мала отримати певний практичний розвиток на саміті в Астані, а члени ОБСЄ – ухвалити План дій, зорієнтований на утворення «співтовариства безпеки». Однак латентне розходження в базових підходах прирекло перспективний проект на невдачу (за оцінками експертів, у проекті ДЄБ криється ідея розхитування тих ціннісних принципів гарантування безпеки, на яких розвиваються НАТО та ЄС: передусім, максимум взаємної довіри держав і свободи вибору країною-членом своєї геостратегії безпеки, участі/неучасті у військово-політичних союзах і т. п.).
У підсумковий документ «Назустріч співтовариству безпеки в XXI столітті» включили пасаж про бачення «єдиного і неподільного співтовариства євроатлантичної і євразійської безпеки від Ванкувера до Владивостока, заснованого на узгоджених принципах, спільних зобов’язаннях і спільних цілях».
Таке «обережне» розведення понять додатково оформило давно існуючий латентний геополітичний розкол, одним із проявів якого стала ситуація навколо визнання «самопроголошених» державних утворень: Косова, визнаного майже всіма країнами-членами ЄС і НАТО та Абхазії і Південної Осетії, визнаних Росією, але е визнаних жодною країною-членом ЄС і НАТО). Структурно цей розкол оформлюється членством у НАТО та ЄС, з «євроатлантичного» боку, і ОДКБ та СНД – з боку «євразійського».
Замість висновків
Попри певний інтерес до ідеї ДЄБ у Європі, основним стримуючим чинником є мотиви РФ і її міжнародний авторитет. Фахівці визнають, що Росією рухає не стільки турбота про загальноєвропейську безпеку, скільки прагнення перехопити геостратегічну ініціативу і розпочати нову «велику європейську гру» за більш вигідними для себе правилами.
Відповідно, західний істеблішмент сприймає ДЄБ як спробу Москви компенсувати своє реальне геополітичне послаблення за рахунок зміни інститутів безпеки, формулювання нових правил гри. Однак основна проблема не в самих правилах, які Європа і США визнають далекими від ідеалу. Головна проблема – у глибинних мотивах і амбіційних інтересах Росії, що можуть стати загрозою іншим європейським акторам. Тим більше, що Москва продовжує просувати свої глобальні пропозиції у відносно конфронтаційному ключі, «підкріплюючи» їх такими кроками, як силова конфронтація з Грузією чи визнання Абхазії та Південної Осетії.
Такий розвиток подій навколо ДЄБ відкриває перед країнами-членами ГУАМ, що сповідують політику позаблоковості, невтішний шлях до «сірої зони», де ситуація ускладнюється латентними конфліктами в Придністров’ї, на Кавказі, у Центральній Азії, що виразно проявилося на саміті ОБСЄ в Астані.
http://uaforeignaffairs.com/article.html?id=652
