Впровадження мирних угод: як узгодити законодавство та Конституцію з实际ю?
Авторка Ірина Овчар є кандидатом політичних наук і старшою науковою співробітницею Інституту політики і економіки імені І.Кураса НАН України. Вона спеціалізується на політичному аналізі, а також має великий досвід у галузі GR та законодавчої діяльності.
Щодня в суспільному просторі зростає кількість обговорень щодо так званих мирних переговорів, включаючи питання участі різних країн, умови угод, вимоги сторін та інші аспекти. Часто згадується вислів президента про те, що без нашої участі не можна приймати жодних рішень. Однак важливо усвідомлювати особливості реалізації потенційних мирних угод. Адже цей процес ґрунтується на внутрішньому законодавстві та підлягає, принаймні, конституційним обмеженням.
Отже, вже зараз стає очевидним, що найближчим часом конституційна норма, яка повинна гарантувати наше членство в НАТО, не буде виконана. Можна зауважити, що це не є критично важливим, адже в минулі роки ця норма скоріше виконувала роль політичної декларації в нашому основному документі, яка не надавала жодних гарантій і не зобов'язувала зовнішніх партнерів діяти в напрямку її реалізації. Однак, вона починає викликати певну напругу в зовнішніх комунікаціях. Ще одне важливе питання стосується статусу окремих територій та їх меж. У результаті виникає чітке усвідомлення необхідності змін у Конституції України. Це фактично стосується узгодженості правових норм, і слід знайти відповідні механізми для їх реалізації.
Є декілька варіантів, за якими можна моделювати розвиток подій: змінювати Конституцію України в парламенті, через всеукраїнський референдум, або ж на референдум виносити питання, визначені рамкою угод, а у Верховній Раді України голосувати за їх затвердження.
У неформальних бесідах зазначають, що одним із можливих елементів змін у правовій сфері може стати референдум. Адже 33 роки тому сучасна історія незалежності України була закріплена саме через референдум. 1 грудня 1991 року більше 90% населення висловили свою підтримку Акту проголошення незалежності. В певному сенсі ця ситуація має шанси повторитися, хоча з новими акцентами. Якщо в 1991 році ми здобули незалежність, то сьогодні важливо не лише зберегти її, а й фізично відстояти. Далі, можливо, виникне необхідність розглянути окремі питання, пов'язані з кордонами (демаркацією та делімітацією) і статусом територій. У цьому контексті ми можемо опинитися у ситуації, коли доведеться знову порівнювати положення чинної Конституції України з законом "Про всеукраїнський референдум".
Розпочнемо з Основного Закону, де прописані механізми призначення та проведення референдумів. В документі зазначено, що питання щодо зміни території України може бути вирішене лише на всеукраїнському референдумі. У відповідному законодавстві також уточнюється, що предметом такого референдуму є: затвердження змін до розділів I, III, XIII Конституції; питання загальнодержавного значення; зміни території України; а також скасування закону України або окремих його частин. Окрім цього, визначено ряд винятків, які не допускають винесення певних питань на референдум. До таких належать питання, що можуть призвести до ліквідації незалежності України, загрози її суверенітету, територіальної цілісності, національної безпеки, а також ті, що можуть сприяти міжетнічною, расовою чи релігійною ворожнечі. Таким чином, формулювання питання щодо територіальних змін може відповідати або не відповідати законодавчим нормам.
У Конституції України міститься чимало положень, які сприяють захисту її територіальної цілісності (зокрема, статті 17, 65, 102, 132, 157). Наприклад, стаття 157 стверджує, що "зміни до Конституції України не можуть бути внесені, якщо вони... спрямовані на ліквідацію незалежності або порушення територіальної цілісності України". Це означає, що нова Конституція повинна бути прийнята так, щоб не суперечити чинній. Крім того, проведення всеукраїнського референдуму для ухвалення рішень може виявитися легшим шляхом, ніж внесення поправок до поточної редакції Конституції, оскільки для цього необхідно отримати висновок Конституційного суду України щодо відповідного законопроєкту, провести голосування протягом двох чергових сесій Верховної Ради та зібрати 300 голосів підтримки.
У контексті необхідності імплементації договірної рамки в Основний Закон буде не зайвим згадати історію Мінських угод. Адже в переліку з 13 пунктів були ті, які неможливо реалізувати без змін до Конституції. Зокрема це стосувалося запровадження децентралізації й особливого статусу територій Донецької та Луганської областей. Заради об'єктивності варто зазначити, що взятих на себе зобов'язань не виконала й Росія, як-от щодо припинення вогню. І саме між прямим небажанням однієї сторони й відсутністю можливостей в іншої почала з'являтися межа компромісів, коли процеси набувають хаотичного значення, а право сили перевищує силу права.
Отже, не випадково на початку минулого року президент Володимир Зеленський в інтерв'ю французьким медіа висловив думку, що проведення референдуму в країні про територіальні поступки Росії в обмін на мир може бути можливим, лише якщо цього бажатиме народ. Однак він також підкреслив, що вважає такий референдум "не оптимальним рішенням".
У липні 2024 року, в інтерв'ю для італійського видання Corriere della Sera, міський голова Києва Віталій Кличко висловив думку, що Володимиру Зеленському, ймовірно, доведеться провести референдум, аби залучити українців до обговорення можливих територіальних компромісів з Росією.
Такі публічні припущення можуть мати дві площини. З одного боку, політичні рішення треба оформити юридично. З іншого -- політтехнології використовують тактику "вкидів", аби промоніторити реакцію суспільства на можливі непопулярні рішення, які, ймовірно, доведеться ухвалювати. Або ж шукати варіанти коректних і максимально можливих "обходів".
Якщо проаналізувати публічні висловлювання та зіставити їх із чинним законодавством, стає очевидним, що організація референдуму є складною процедурою, яка вимагатиме значних фінансових витрат. Під час розгляду законопроєкту обговорювалися суми в межах 1-2 мільярдів гривень. Теоретично, можна було б зекономити, якщо референдум відбудеться одночасно з виборами. Проте, закон "Про всеукраїнський референдум" забороняє проведення референдумів в один день з черговими та позачерговими загальнодержавними виборами, а також з черговими місцевими виборами. Наступні вибори не будуть ані черговими, ані позачерговими, оскільки отримають особливий статус, пов'язаний із післявоєнним періодом. За винятком місцевих виборів, які можуть відбутися восени 2025 року в черговому порядку. Щодо загальнодержавних виборів, деякі називають їх "першими післявоєнними", але виникає логічне питання: чи можуть бути другі, треті тощо. Тому вважаю, що варто просто визнати унікальність цих виборів у контексті скасування або припинення воєнного стану.
Однак це не зробить законодавчі механізми організації простішими. Наприклад, для того щоб розпочати процедуру референдуму, необхідно зібрати 3 мільйони підписів, причому не менше ніж у двох третинах областей, а в кожній з них має бути щонайменше 100 тисяч підписів. Цей процес потрібно завершити протягом 90 днів. Відповідно до пункту 6 статті 32 закону, підписи можуть збирати лише члени ініціативної групи і виключно в паперовому форматі.
Отже, в ідеальному сценарії повинні існувати ефективні та впливові групи, здатні організувати роботу "сітки" за короткий проміжок часу та реалізувати один із етапів референдуму. Припустимо, що такі групи дійсно існують, оскільки триває підготовка до виборів. Тому розглянемо можливість, за якої всеукраїнський референдум все ж відбудеться, і з'ясуємо певні територіальні межі або статус територій, а також лінії розмежування. Наступним кроком стане необхідність знайти підстави та внести зміни до Конституції України. Якщо ж уявити, що ці зміни доведеться ухвалювати парламенту наступного скликання, який може складатися переважно з військових і волонтерів, то ситуація стає майже безнадійною.
Але яким є вихід із ситуації, коли правові норми не дозволяють реалізувати запит, а політичні рішення доведеться ухвалювати? Й самого факту визначення територій України в законодавстві, а також досить жорстких механізмів можливих змін недостатньо.
У попередніх інтерв'ю Володимира Зеленського, наразі він визначає такі потенційно ймовірні етапи політико-правового узгодження можливих домовленостей між Україною та Росією: погодження тексту угоди з обох сторін, виведення російських військ із території України (щоправда, не уточнюється, про які саме території йдеться), підписання угоди державами-гарантами та її ратифікація українським парламентом. Опісля -- референдум, який відкриє шлях до змін до Конституції України.
За таких умов не зайвим буде згадати дві невдалі спроби в історії з референдумом. Перша -- це всеукраїнський референдум часів Леоніда Кучми. Тоді попри його фактичне проведення у квітні 2000 року результати не були імплементовані. Ба більше, тоді втрутилася міжнародна спільнота, яка зауважила, що визнає наше суверенне право самостійно змінювати Конституцію, проте наполягає на тому, щоби будь-яка зміна здійснювалася відповідно до наявних конституційних положень. Адже важливо не лише провести референдум, а й забезпечити його легітимність.
В іншому контексті, у 2014 році Юлія Тимошенко висловила думку про необхідність проведення референдуму щодо вступу України до НАТО. У той час вдалося розпочати організаційні заходи, включаючи збори громадян для формування ініціативної групи. Проте Центральна виборча комісія відмовила в реєстрації цієї групи. Цей випадок ілюструє, що політичні заяви іноді можуть бути лише декларативними, без реального наміру досягти оголошеного результату. Політика часто займається публічними висловлюваннями, ігноруючи правові норми і знижуючи важливість їх дотримання.
У контексті можливого референдуму важливо враховувати не лише суспільні інтереси, а й бажання громадян підтримати цю ініціативу. ЗМІ з різними підходами та акцентами можуть відігравати важливу роль у популяризації цієї теми. Проте для цього необхідно забезпечити доступ до інформаційних ресурсів, що у рамках єдиного марафону може бути досить складним завданням.
Виборча основа стає все більш актуальною темою у публічному обговоренні. Кандидати, які планують змагатися на виборах (чи політичні партії), у своїх програмах викладатимуть свої погляди на питання, які могли бути предметом всенародного референдуму. Таким чином, вибираючи представників партій, громадяни фактично віддають голоси не лише за кандидатів, але й за їхню позицію щодо важливих аспектів, таких як територіальна цілісність, Конституція України та перспектива членства в НАТО. У подальшому їм залишиться лише втілити у життя заявлені наміри, скориставшись довірою виборців.
