Чому напередодні Нового року важливо обговорити нову модель управління для України?
Якщо попередні роки можна охарактеризувати як час великих (і часто штучно завищених) очікувань, то 2024-й був сповнений тривоги й невизначеності. Багато говорять про втому від війни, але і вона, і два попередні явища - дітища однієї проблеми. Ми не маємо чітко артикульованого бачення майбутнього держави.
Одночасно з невизначеністю щодо напрямку розвитку країни, суспільство переживає занепокоєння через те, що цей рік на фронті нагадував гасіння постійних пожеж (і не завжди успішних). У той же час, в тилу відбувалися спроби організувати загальнонаціональні святкування навіть під час кризи. Наприклад, були ініціативи з розподілу "тисячі" та "національного кешбеку", коли дві третини бюджету покриваються партнерами, а державі доводиться стрімко підвищувати податки.
Хоч це може звучати сумно, але ми опинилися в такій ситуації цілком закономірно. Концентрація влади в руках одного, а саме Президента в рамках виборчих демократій, рідко супроводжується стратегічним і системним підходом до управління країною. Частіше за все це є просто політика, що базується на вражаючих ефектах. І навряд чи знайдеться хтось, хто краще вміє створювати яскраві шоу, ніж колишні професійні шоумени. Проте за лаштунками цих вистав часто ховаються невирішені проблеми та втрачені можливості.
Чому ми говоримо про відсутність стратегічного бачення майбутнього у влади? Розгляньмо це на прикладах знакових рішень керівництва держави в році, що минає.
Фактично, всі популярні рішення, які ухвалював парламент, уряд або й сам Президент, останній подавав як власну ініціативу. Це, знов-таки, і про роздачу "тисячі", і про "національний кешбек". Хоча загалом економічними питаннями мав би опікуватися прем'єр-міністр.
Найзначнішим рішенням року стало прийняття закону про мобілізацію. При цьому Президент намагався створити враження, що потреба в мобілізації є виключно військовою справою. Військових, в свою чергу, "обманули", обіцяючи їм звільнення від служби через три роки, при цьому прибравши відповідну норму в день голосування за закон в цілому.
Варто зазначити, що необхідність ухвалення окремих постанов, що стосуються вдосконалення процесів бронювання, рекрутингу та переведення військовослужбовців, ще раз свідчить про недоліки, які були проігноровані в основному документі. Це також підкреслює недостатню якість законотворчої діяльності та небажання взяти на себе відповідальність за непопулярні рішення.
Цьогоріч втручання Президента в роботу уряду набуло небувалого розмаху. І найбільш явним інструментом для цього були показові засідання Ради національної безпеки і оборони. Так, на початку року РНБО рекомендувала Президентові утворити Раду з питань підтримки підприємництва в умовах воєнного стану. А ще - доручила Кабміну підготувати законопроєкти, які мали б знизити тиск на бізнес.
Наближаючись до завершення року, Президент, використовуючи можливості РНБО, вирішив провести реформу медико-соціальних експертних комісій (МСЕК). На перший погляд, ці ініціативи виглядають необхідними, але є кілька суттєвих "але". По-перше, відповідно до Конституції, РНБО є координаційним органом у сфері безпеки та оборони. Тому її повноваження не повинні охоплювати економічну політику, і вже тим більше, реформу МСЕК.
Втручатися у невластиві сфери за допомогою Ради нацбезпеки - практика не нова для українських президентів. Так, Віктор Ющенко на засіданнях РНБО шукав виходи з економічної кризи чи розвʼязував проблеми на державному підприємстві "Поліграфічний комбінат "Україна". Віктор Янукович доручав забезпечити населення якісними та доступними ліками. А президент Порошенко розвʼязував проблеми, повʼязані з Приватбанком.
Заміна частини уряду, що відбулася в вересні, залишила сумні відчуття. По-перше, прем'єр-міністр фактично проігнорував коментування процесу відбору нових кандидатів. А що ще гірше – це ні в кого не викликало особливого здивування. Далі парламентська більшість без заперечень підтримала нових міністрів. Водночас опозиція не змогла (або не захотіла) продемонструвати, як має виглядати належний парламентський контроль.
З одного боку, очевидно, що відбір та затвердження кандидатів на міністерські посади здійснювався в Офісі Президента. З іншого боку, депутати мали шанс взяти на себе відповідальність за країну та розпочати виконання своїх обов'язків. Проте, на жаль, вони вирішили залишитися в ролі спостерігачів і продовжувати критикувати владу.
Якщо поглянути на події останніх трьох десятиліть, складається враження, що ми не виходимо з замкнутого кола. Президенти мають значний вплив на виконавчу владу, хоча згідно з Конституцією, це не повинно бути їхньою роллю. Голови обласних державних адміністрацій, замість того щоб реалізовувати урядові програми, виконують вказівки Президентів. Водночас парламент не відіграє активної ролі в цьому процесі.
Іноді нам подають привабливу ілюзію, що необхідно просто змінити процедури призначення суддів, прокурорів чи поліцейських, створити новий державний орган або ж ввести нові принципи доброчесності, і таким чином державний механізм запрацює бездоганно та ефективно. Проте досвід свідчить, що корінною проблемою залишається сама недосконала система влади, закріплена в Конституції.
Змішана форма правління, в якій Президент фактично контролює виконавчу гілку влади, призводить до виникнення ситуації, коли замість належного балансу сил ми спостерігаємо розподіл виконавчої влади, що підпорядковується лише Президенту, а також ослаблення місцевих органів влади.
Час визнати: щоб ефективно відновити країну після війни, інтегруватися в Європейський Союз і НАТО, а також протистояти постійним загрозам з боку росії, необхідно трансформувати нашу систему влади. Ми потребуємо такої державної структури, яка зможе, з одного боку, захищати від агресора, а з іншого – гарантувати безпеку та добробут нашим громадянам.
Зрозуміло, що змінювати Конституцію під час воєнного стану ми не можемо, але ми можемо і мусимо говорити про те, якою має бути нова система влади. Це складна тема, але без відвертих і докладних обговорень ми не зможемо рухатися далі.
У Центрі спільних дій ми створили концепцію трансформації влади, яку запрошуємо обговорити та поліпшити. Адже надійна демократія є важливою для кожного з нас.
По-перше, необхідно зазначити: в Україні Президент не є частиною виконавчої гілки влади, проте згідно з Конституцією, він має значні повноваження у сферах безпеки та оборони, зовнішніх відносин і юстиції, які є елементами виконавчої влади. Іншими словами, президенти нашої країни часто втручаються в діяльність уряду, а інколи навіть виникають суперечки з прем'єр-міністром.
Основою будь-якої системи стримувань і противаг є контроль законодавчого органу за виконавчою владою. Проте на практиці парламент не здійснює контролю над тією частиною виконавчої влади, що підпорядкована Президенту. Крім того, Президент має безпосередній вплив на Службу безпеки України та Генерального прокурора, що надає йому значні можливості для тиску на народних депутатів та бізнеси, які підтримують політичні партії.
Саме тому ми пропонуємо позбавити Президента впливу на призначення міністрів оборони та закордонних справ. Кандидатури прем'єра, всіх членів уряду, Генерального прокурора має пропонувати парламентська більшість, а далі їх мають призначати нардепи. При цьому Кабмін призначатиме вище військове командування, керівництво військових формувань, правоохоронних органів, органів безпеки та розвідувальних органів після попереднього обговорення таких кандидатур в профільному комітеті та на засіданні Верховної Ради. Політичне керівництво обороною здійснюватиме прем'єр-міністр.
Зовнішня політика в нашій моделі також буде знаходитися під контролем уряду. Президент, обраний на всеукраїнських виборах, виконуватиме переважно церемоніальні обов'язки в галузі міжнародних відносин. Зокрема, він представлятиме країну на офіційних переговорах за згодою Міністерства закордонних справ, підписуватиме міжнародні угоди від імені держави, призначатиме українських послів за узгодженням із відповідним парламентським комітетом, а також прийматиме послів інших країн.
Одна з існуючих проблем полягає в тому, що уряд не має змоги повноцінно реалізовувати державні політики, оскільки місцеві органи виконавчої влади фактично підпорядковані Президенту, який призначає їхніх керівників. В зв’язку з цим, ми пропонуємо позбавити Президента можливості впливати на призначення голів місцевих виконавчих органів, передавши ці повноваження Кабінету Міністрів, а також надати головам місцевих державних адміністрацій статус державних службовців.
Існує нагальна потреба у зміцненні парламентського контролю, особливо в галузі безпеки та оборони. Парламентська опозиція не має дієвих інструментів для нагляду за діяльністю уряду, а комітетам Верховної Ради бракує необхідних повноважень для ефективного моніторингу. В більшості випадків ухвалення рішень відбувається кулуарно, без адекватного обговорення і прозорості.
Парламент додатково ускладнює ситуацію, оскільки підстави для його розпуску залишаються неясними. Це відкриває можливості для Президента зловживати цими підставами на свою вигоду. Наша пропозиція полягає в тому, щоб у Конституції закріпити механізми контролю за діяльністю уряду для парламентської опозиції, а також надати комітетам незалежні повноваження для здійснення контролю над роботою Кабінету Міністрів та окремих міністерств. Крім того, для посилення парламентського нагляду в галузі безпеки і оборони ми пропонуємо створити інститут військового омбудсмена Верховної Ради.
Для того щоб уникнути можливості зловживання Президентом правом розпуску парламенту, слід чітко окреслити підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради.
Ще один ключовий момент полягає в тому, що в Конституції не зафіксовані підстави для створення окремих спеціалізованих правоохоронних структур та державних регуляторів. Наприклад, Національна комісія, яка займається державним регулюванням у сфері зв'язку та інформатизації, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, а також Державне бюро розслідувань і Національне антикорупційне бюро, хоча і є органами виконавчої влади, проте їхній правовий статус залишається неясним.
Отже, доцільно зафіксувати в Конституції спеціалізовані правоохоронні установи та державні регулятори в якості складових виконавчої влади, а також визначити їхню автономію через:
Врешті-решт, ми приходимо до висновку, що сучасний адміністративно-територіальний устрій є архаїчним і не відповідає актуальним вимогам, оскільки був сформований радянською владою відповідно до її власних інтересів. Також варто зазначити, що автономія Криму виникла під впливом деструктивних дій Росії на початку 90-х років.
Які практичні наслідки цього? Наприклад, на обласному рівні управління часто повторюються функції районних адміністрацій, що призводить до створення додаткових бюрократичних бар'єрів. Без оновлення адміністративно-територіального устрою децентралізація, яка є однією з найуспішніших реформ, не може бути вважатися завершеною. Тому ми пропонуємо ввести двоступеневу систему управління, виключивши обласний рівень, а також усунути автономний статус Криму.
Для успішного протистояння росії в час війни і період повоєнного відновлення держава Україна має стати ефективною та спроможною. Європейська і євроатлантична інтеграція, які стануть безпековим, економічним та системним гарантом сталої та сильної демократії на противагу росії, будуть можливі лише за умови безперебійної роботи незалежних та демократичних публічних інституцій. Це не лише забезпечить економічний добробут громадян, але й дозволить виставити запобіжники проти скочування до авторитаризму та популізму.
Щоб реалізувати всі ці цілі, необхідно вже сьогодні почати обговорення змін до Конституції, розробляти механізми стримувань і противаг, а також працювати над проектами реформ.
