Проблема не тільки в Орбані: чому та яким чином Європейському Союзу слід переглянути свої методи розширення.

З метою запобігання подібним ситуаціям, як ветування переговорів з Україною з боку Орбана, 20 країн-членів Європейського Союзу висловили підтримку переходу від одностайного голосування до системи кваліфікованої більшості для неосновних етапів процесу.

Політика розширення Європейського Союзу, яка протягом тривалого часу залишалася основою його післявоєнної інтеграційної стратегії, зараз стикається з серйозними викликами.

Це стало особливо помітно на прикладі України, де процес вступу блокується одностороннім угорським вето. Що не лише ставить під загрозу українські реформи, а й підриває стратегічний вплив ЄС.

Ситуація, коли держави-члени використовують право вето у національних інтересах, часто не пов'язаних з критеріями заслуг або Копенгагенськими критеріями, руйнує принципи ЄС і послаблює його спроможність до колективних дій.

Для відновлення цілісності політики та посилення своєї геополітичної позиції Європейському Союзу необхідно провести ґрунтовні реформи, зокрема змінити підхід до ухвалення рішень, перейшовши від вимоги одностайності до системи голосування кваліфікованою більшістю, особливо в контексті процесу розширення.

Ці реформи є важливими не тільки для майбутнього України, забезпечуючи їй визначений курс інтеграції, але й для тривалої стабільності та політичного авторитету Європейського Союзу.

Упродовж останніх років у процесі ухвалення рішень в Європейському Союзі все частіше спостерігається проблематичне застосування права вето.

Вето Болгарії стосовно Північної Македонії, вето Греції по відношенню до Албанії, а також постійні вето Угорщини на адресу України - це лише кілька найбільш яскравих прикладів цієї тенденції.

Ця практика, яку називають білатералізацією, є серйозною загрозою не лише для України, але й для стабільності самого Європейського Союзу. Вона зміщує акцент у процесі ухвалення рішень від колективних заслуг і спільних цінностей до вузьких національних інтересів і політичних угод, що підриває єдність та довіру в рамках ЄС.

Затримки та невизначеність, які виникають унаслідок цього, знижують можливості ЄС проявляти силу та єдність на світовій арені. Це особливо актуально в контексті ролі України, яка є важливим чинником регіональної стабільності та захисту від зовнішніх загроз, зокрема агресії з боку Росії.

Результати цього підходу мають значний вплив.

Внутрішня єдність Європейського Союзу під загрозою, а довіра до процесу розширення викликає сумніви.

Для того щоб хоч трохи подолати цю ситуацію, Європейський Союз змушений вживати безпрецедентні заходи, зокрема через ініціативу Frontloading (додаткові відомості можна знайти в статті "План Б" та про мовчання Орбана). Однак навіть ці дії не можуть кардинально вирішити наявні труднощі.

Виклик поглиблюється зміною аргументації Угорщини.

Раніше основною причиною блокування виступала необхідність захисту прав угорської меншини в Україні. Нині ж Будапешт висловлює думку, що вступ України до Європейського Союзу "принесе війну на територію ЄС".

Отже, справа полягає не стільки у реформах в Україні, скільки в стратегічному рішенні завадити вступу, незалежно від досягнутого прогресу. Це створює обмежені можливості для компромісів.

Переважна думка полягає в тому, що дискусію з Угорщиною слід призупинити до завершення виборів у квітні, коли може зʼявитися нове "вікно можливостей". Тому малоймовірно, що теперішні зусилля, особливо з боку України, принесуть практичні результати.

При цьому угорська проблема не є єдиною: вона відображає більш глибоку кризу в межах Європейського Союзу, викликану недостатньою гнучкістю процесу прийняття рішень.

Основна проблема має системний характер: чинні правила ЄС вимагають одностайності на майже всіх етапах процесу інтеграції, хоча це не закріплено в Договорі про ЄС.

Така система вразлива до недобросовісних дій з боку окремих членів, перетворюючи вступ на основі заслуг в інструмент політичного блокування.

Перетворення цих норм є вкрай важливим.

Потрібен стратегічний зсув у підходах, який би обмежив використання принципу одностайності лише ключовими моментами, такими як остаточне рішення про вступ і, можливо, завершення переговорів та глав.

Також потрібно встановити чіткі правила щодо протидії недобросовісним вето - через санкції або механізми перегляду - щоб стримувати блокування виключно з національних мотивів.

У Європейському Союзі зростає підтримка ідеї переходу від одностайного голосування до системи кваліфікованої більшості. Це вважається важливим кроком для вдосконалення процесу розширення.

Застосування порогових стандартів, які передбачають 55% держав-учасниць, що представляють не менше 65% населення, пропонує ефективний спосіб вирішення проблеми односторонніх вето, які часто заважають досягненню важливого прогресу.

Йдеться не лише про розширення, а й про сфери зовнішньої, фіскальної політики тощо.

У більшості держав-членів склався крихкий консенсус, що реформа є необхідною перед прийняттям нових країн. Інакше ухвалення рішень у рамках чинної системи стане вкрай важким завданням.

Чимало європейських чиновників вважають, що зміни давно стали необхідними і їх слід почати з ключових напрямків, зокрема зовнішньої політики.

Зокрема, у своєму виступі "Про стан Союзу" президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн заявила: "Я вважаю, що ми маємо перейти до голосування кваліфікованою більшістю у певних сферах, наприклад у зовнішній політиці". І додала:

"Настав момент позбутися пута одноманітності."

У рамках переговорів про вступ України голосування з кваліфікованою більшістю відкриє нові можливості: воно запобігатиме затримкам у прогресі з боку окремих країн та зробить процес більш стабільним і ефективним.

Це має величезне значення, з огляду на стратегічну позицію України в ролі політичного партнера та елемента стабільності.

Сучасний параліч, викликаний вето, разом із важливою роллю України у зміні європейського геополітичного середовища, свідчать про те, що наявна система не відповідає актуальним вимогам — особливо в контексті ухвалення швидких та значущих рішень.

Тривога щодо того, що голосування з кваліфікованою більшістю може сприяти фрагментації або не враховувати інтереси меншості, є зрозумілою. Однак цю занепокоєність слід розглядати з урахуванням небезпеки тривалої бездіяльності.

Параліч заважає Європейському Союзу проявляти активність на світовій арені та затримує прогрес реформ у країнах, що прагнуть приєднатися до нього.

Впровадження голосування кваліфікованою більшістю на ранніх стадіях переговорного процесу може стати інструментом для досягнення гармонії між єдністю та ефективністю.

Впровадження такої зміни є технічно простим і швидким процесом, оскільки Європейському Союзу потрібно лише актуалізувати переговорну структуру, а не змінювати самі угоди.

Єдиним посиланням у Лісабонському договорі є стаття 49, яка визначає фінальні рішення щодо вступу, але не окреслює вимог для проміжних етапів процесу.

Враховуючи невідкладну необхідність адаптації інституцій, нещодавні обговорення, такі як ініціатива між Німеччиною та Словенією, викладена в неформальному документі на початку 2024 року, вказують на зростаючу готовність до проведення реформ.

Згідно з даними автора, близько 20 країн-членів Європейського Союзу виступають за зміни в процесі голосування, пропонуючи перейти від принципу одностайності до використання кваліфікованої більшості для неосновних етапів, таких як відкриття кластерів і встановлення основних критеріїв.

Пілотне запровадження голосування кваліфікованою більшістю у переговорах з Україною, зокрема щодо відкриття кластерів, глав та ухвалення базових критеріїв, може стати доказом ефективності.

Президент Європейської ради Антоніу Кошта вже робив спроби порушити питання зміни переговорної рамки.

За даними деяких брюссельських посадовців, була спроба включити це до порядку денного неформального саміту ЄС у Копенгагені, але для цього рішення не знайшлося підтримки. Угорщина та ще кілька неназваних країн виступили проти.

Ключове питання - як переконати всі країни-члени погодитися на перехід до голосування кваліфікованою більшістю на окремих етапах, адже це також потребує одностайності, включно з тими, хто блокує процес зараз.

Парадоксально, але ЄС потребує одностайності, щоб відійти від одностайності.

Твердження про те, що перехід до голосування кваліфікованою більшістю обмежить можливість контролю за розширенням з боку держав-учасниць, є значно перебільшеним.

По-перше, держави зберігатимуть своє право вето, що дозволить їм перешкоджати завершенню переговорного процесу.

По-друге, всі країни Європейського Союзу зобов'язані пройти процес "подвійної одностайності": крім ухвали Ради, їхні національні парламенти також повинні затвердити Договір про приєднання.

Натомість принципово важливим є те, що внаслідок геополітичних змін такі реформи мають бути ухвалені протягом найближчих років.

"Вікно можливостей" існує саме зараз, коли всі ключові актори думають про зміцнення ЄС.

Вже через кілька років політична ситуація може зазнати змін, що призведе до виникнення нових викликів для процесу розширення.

старший аналітик Центру "Нова Європа", запрошений аналітик ECFR