Зміни в бюджеті на 2025 рік: чи можуть вони вирівняти диспропорції між громадами?
Державний бюджет України в листопаді отримав більше фінансування від міжнародних партнерів, ніж внутрішні надходження.
З 2014 року в Україні впроваджено нову методологію для вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів. Основою цієї системи є індекс податкоспроможності (ІПС), який відображає, наскільки доходи від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) в окремій громаді на душу населення відрізняються від середніх показників по всій країні.
У 2024 році реверсні дотації не були скасовані, що призвело до подальшого збагачення заможних громад. Основним завданням системи вирівнювання є скорочення фінансової нерівності між громадами, що дозволяє забезпечити соціальні послуги в бідніших регіонах. Реверсна дотація виступає всього лише як математичний підрахунок, що виникає внаслідок застосування формули вирівнювання.
Загалом системи вирівнювання є різними. Можна було б регулювати дохідність, змінюючи частку закріпленого загальнодержавного податку на доходи фізичних осіб. Однак система прямої та реверсної дотацій краще розраховується та дає певні бонуси для багатих громад. Але скасування самої реверсної дотації реально означає нерозуміння суті політики фіскального вирівнювання, що й було продемонстровано 2024 року.
У процесі формування бюджету на 2025 рік "військовий" податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) був автоматично відзначений для державного бюджету. Це рішення має свою логіку, оскільки система, за якою ПДФО зараховувався за місцем реєстрації підприємств, призводила до суттєвих дисбалансів між громадами. Ті громади, де розташовані військові частини, отримували значно більші фінансові надходження, ніж ті, де їх немає.
Ситуацію ускладнювало те, що протягом року військові частини могли змінювати місце своєї реєстрації. Це створювало загрози для фінансової стабільності місцевих бюджетів, оскільки вони залежали від цих надходжень. Зокрема, фактичні надходження від "військового" ПДФО враховуються Мінфіном у розрахунках трансферту на наступний рік. Якщо ж через перереєстрацію військової частини ці доходи зникнуть, місцевий бюджет опиниться в ситуації недонадходжень, на які вже заплановані видатки. Таким чином, централізація "військового" ПДФО в державному бюджеті була спрямована на запобігання таким дисбалансам та забезпечення більшої передбачуваності у формуванні та виконанні місцевих бюджетів. Проте це призвело до зменшення обсягів місцевих бюджетів майже на 100 млрд грн. Виникає питання, наскільки ефективно та швидко держава перерозподілила ці ресурси і скільки з них насправді дісталося ЗСУ. Але це вже окрема тема для обговорення.
Асоціації органів місцевого самоврядування мали цілий рік для розв’язання питання "військового" податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) через внесення змін до Податкового кодексу. Суть пропозиції полягала в тому, щоб податок сплачувався за місцем проживання особи, а не за адресою реєстрації підприємства. Такий підхід зробить систему більш справедливою, оскільки мобілізовані військовослужбовці виконуватимуть свої податкові зобов’язання за місцем постійного проживання, що позитивно вплине на соціальні послуги для їхніх родин. В результаті, концепція "військового" ПДФО втрачає свою актуальність, адже його надходження до державного бюджету стає неможливим.
Однак ця пропозиція так і не була втілена в життя. Принцип "багаті повинні ставати ще багатшими" здобув перемогу над європейською політикою згуртованості, що є однією з основних вимог ЄС для України. "Подарунок" у вигляді скасування реверсної дотації на загальну суму близько 14 млрд грн у 2024 році для конкретних 235 громад виявився більш привабливим варіантом для них, ніж втрата 100 млрд грн, яка торкнулася б усіх місцевих бюджети.
На цьогорічних бюджетних консультаціях асоціації органів місцевого самоврядування вимагали збільшити частку ПДФО, який зараховується до місцевих бюджетів, на 4%. Основним аргументом було те, що держава і надалі перекладає на громади додаткові соціальні зобов'язання.
Особливістю цього року стало те, що з такою вимогою виступили одностайно всі чотири асоціації органів місцевого самоврядування з усеукраїнським статусом, включаючи Українську асоціацію районних та обласних рад (УАРОР), яка хотіла спрямувати додаткові 4% на обласні бюджети.
Необхідно усвідомлювати, що згідно із законодавством про асоціації місцевих органів влади, уряд має обов'язок щорічно проводити консультації з цими асоціаціями стосовно проекту державного бюджету.
Хоча консультації не є обов'язковими для ухвалення остаточних рішень уряду, вони виконують важливу роль: фіксують позиції як урядових органів, так і асоціацій. Протоколи цих консультацій слугують своєрідним орієнтиром, що відображає розбіжності, досягнуті угоди та обґрунтування бюджетних пропозицій. Підпис під таким протоколом свідчить лише про те, що позиції сторін були належним чином задокументовані. Це кардинально відрізняє їх від договорів, де сторони мають рівний статус, і підписи підтверджують готовність дотримуватися умов угоди. Варто зазначити, що додатки до протоколу консультацій, які можуть бути надані сторонами, не мають жодної юридичної сили.
Отже, додаткові 4% ПДФО були впроваджені у вигляді тимчасового заходу ще 2022 року як компенсація різниці між економічно обґрунтованими та політично встановленими урядом тарифами. Однак цей крок виявився недалекоглядним. Замість системного рішення -- щорічного виділення коштів через цільові субвенції, які можна коригувати, уряд пішов шляхом збільшення відсотка відрахувань. Просто вирішив відкупитися часткою ПДФО замість того, щоб ретельно обрахувати реальні втрати по кожній із громад і розробити неупереджену та обґрунтовану формулу розрахунку компенсацій. Це створило політичний фактор, адже зменшувати частку ПДФО, отриману громадами, стало політично неможливо. Як неможливо зменшувати один раз встановлену зарплату. Захист 4% перетворився на захист загалом місцевого самоврядування та набув сакрального характеру.
Мінфін у проєкті державного бюджету-2025 пропонував замінити ці 4% "живими" грошима у вигляді цільових субвенцій, що дало б змогу виправити методологічну помилку трирічної давності. Однак, урешті-решт, було досягнуто компромісу, який зберіг чинний порядок. Як виняток із положень Бюджетного кодексу, до міських, сільських і селищних бюджетів 2025 року знову зараховуються не 60, а 64% ПДФО.
Щодо реверсної дотації, прийнято рішення про її скасування виключно для прифронтових громад. Це не є системним підходом, проте виглядає більш справедливим у порівнянні з 2024 роком. Вибір зберегти баланс між вимогами державного бюджету та потребами громад частково допоміг вирішити конфлікт, але не ліквідував основні системні проблеми.
Міністерство фінансів висловило ініціативу перенаправити певну частину єдиного податку, що його сплачують юридичні особи, до державного бюджету. Основна позиція полягає в тому, що спрощена система оподаткування була розроблена переважно для фізичних осіб та малих підприємств, а не для великих торговельних мереж, які отримують вигоду від цих пільг.
Однак механізм втілення цієї концепції зазнав критики. Такі ініціативи було б доцільніше реалізувати раніше, посередині бюджетного циклу, після належних консультацій з місцевими громадами. Натомість дане рішення з'явилося паралельно з проєктом державного бюджету, що створює відчуття тиску та терміновості.
Ще однією суперечливою ініціативою стало намір Міністерства фінансів скасувати Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР). Ігнорування вимог Бюджетного кодексу щодо розміру цього фонду (не менше 1% від доходів загального фонду державного бюджету) вже стало звичним явищем. Однак повне ліквідування фонду виглядає занадто крайнім кроком. Протягом більше десяти років існування ДФРР не зміг продемонструвати ефективність як механізм для підвищення бізнес-активності в регіонах. Втім, його повне скасування позбавить громади ще одного важливого інструменту для розвитку.
У контексті війни та масштабних переміщень населення залишається актуальною проблема точного обліку мешканців у громадах. Цього року Міністерство фінансів внесло корективи до даних про чисельність населення для більшості територій, грунтуючись на місцевих інформаційних джерелах. Проте в чотирьох прикордонних областях залишилися показники минулого року у зв'язку зі значними коливаннями міграційних потоків.
Цей метод дозволив частково підтримати соціальну стабільність, оскільки фінансування соціальної інфраструктури в цих регіонах залишається надзвичайно важливим. Проте, для того щоб повноцінно задовольнити потреби прифронтових громад, необхідно розробити окремі субвенції. Для цього слід впровадити прозору методологію розрахунків, аби уникнути можливих звинувачень у упередженості.
Пропозиції Міністерства фінансів включають як обґрунтовані, так і спірні аспекти. Деякі з нововведень виглядають як логічні рішення для усунення системних проблем, однак їх реалізація вимагає детального планування, активного спілкування з громадськістю та врахування потенційних ризиків соціальної напруги.
Дійсна формула вирівнювання в Україні не здатна вирішити головне завдання — зменшення диспропорцій між громадами. Навіть після проведення вирівнювання, ці диспропорції залишаються суттєвими, перевищуючи три рази, що значно перевищує європейські норми, згідно з якими різниця має бути не більшою за 50%. Частки дотаційних, бездотаційних та реверсних громад залишаються приблизно незмінними протягом усіх років після запровадження нової системи.
...Підсумовуючи, можна сказати, що місцеві бюджети залишаються стабільними навіть в умовах воєнного часу, що свідчить про досягнення певних результатів реформи. Однак для усунення диспропорцій і підвищення ефективності необхідно впроваджувати більш системні та прозорі механізми. Зокрема, акцент має бути на справедливому справлянні та розподілі ПДФО, впровадженні горизонтальної системи вирівнювання та інтеграції Києва в загальну бюджетну систему. Ці заходи можуть закласти основу для розвитку місцевого самоврядування та забезпечення економічної стабільності громад.
