Чимало завдань для НАЗК: висновки Єврокомісії.
На початку листопада Європейська Комісія представила звіт, що містить ряд пропозицій щодо удосконалення діяльності НАЗК. Які основні моменти цих рекомендацій і чи відповідають вони думці суспільства?
Не будемо приховувати, що у порівнянні з минулорічним звітом про розвиток ситуації в Україні, цьогорічна оцінка Єврокомісії (ЄК) діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) була набагато критичнішою. Єврокомісари детально розглянули всі аспекти роботи Агентства, охоплюючи теми від антикорупційної політики до лобістських практик.
Європейська комісія підкреслила, що Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) залишається ключовим гравцем у формуванні антикорупційної політики та запобіганні корупційним проявам. Проте європейські партнери висловили певні побоювання стосовно неупередженості та ефективності деяких його функцій. Ця оцінка стає особливо актуальною у світлі нещодавно оприлюднених "плівок Міндіча", у яких згадувалася передача 20 тисяч гривень хабаря представникам НАЗК. У зв'язку з цим, не дивно, що за запитом Громадської ради при НАЗК, голова Агентства Віктор Павлущик дав обіцянку провести службове розслідування щодо можливого зв'язку інституції з корупційним скандалом, пов'язаним із АТ "НАЕК 'Енергоатом'". Однак, якби НАЗК діяло ефективно та прозоро, такі інциденти, безумовно, були б виключені.
Transparency International Ukraine провела аналіз, які саме зміни Єврокомісія вимагає від НАЗК для того, щоб адаптувати діяльність Агентства відповідно до стандартів ЄС.
Перш ніж продовжити, варто зазначити, що НАЗК стало першим антикорупційним органом, який пройшов всебічну незалежну оцінку. Більше двох років тому було проведено перший аудит цього Агентства, в рамках якого фахівці дослідили ефективність його роботи у 2020-2021 роках. Незважаючи на перезавантаження органу, аудитори в своїй оцінці застосували подвійне заперечення, зазначивши, що "діяльність НАЗК протягом періоду оцінювання в цілому не досягла рівня неефективності". Для поліпшення результатів вони надали агентству безліч рекомендацій.
Європейці настійно закликали НАЗК терміново реалізувати ці рекомендації, оскільки після їх публікації Агентство практично не дало жодних коментарів щодо їхнього впровадження. Крім того, Єврокомісія підкреслила, що наступну оцінку ефективності роботи НАЗК слід провести без затримок, використовуючи при цьому надійні методи та критерії. Ми повністю підтримуємо важливість цих рекомендацій. Більш того, нещодавно було зареєстровано законопроєкт №14209, який має на меті прискорити процес проведення нового аудиту Агентства, і це, без сумніву, заслуговує на нашу підтримку.
Європейський Союз також акцентував увагу на давній проблемі, пов'язаній з недостатнім внутрішнім регулюванням діяльності НАЗК. Єврокомісари зазначили, що Агентству слід забезпечити регулювання своїх внутрішніх процесів через обов'язкові підзаконні акти, а не покладатися на необов'язкові рекомендації або подібні документи, як це має місце в даний час. Це питання неодноразово піднімалося як у звіті за результатами аудиту НАЗК, так і в нашій аналітичній роботі.
У Єврокомісії звернули увагу на антикорупційну експертизу законопроєктів, яка здійснюється НАЗК. На їхню думку, наразі така експертиза є несистематичною, а рекомендації, які надає Агентство на основі своїх висновків, не завжди реалізуються парламентом належним чином. У цьому контексті особливо підкреслюється проблема надмірної дискреції НАЗК у виборі законопроєктів для експертизи. Наприклад, через це Агентство не ініціювало антикорупційну експертизу суперечливого законопроєкту №12414, що стосується обмеження незалежності НАБУ та САП, оскільки не отримало запитів від третіх осіб про необхідність такої експертизи.
У звіті про розширення також піднято питання недостатньої кількості людських ресурсів у НАЗК. В документі зазначається, що для залучення і утримання кваліфікованих спеціалістів необхідно забезпечити конкурентоспроможний рівень заробітної плати, а також розробити чітку внутрішню кадрову політику і підвищити кваліфікацію антикорупційних уповноважених. Враховуючи, що цього року Агентство створило секторальні експертні підрозділи, їх слід уповноважити на надання додаткової методологічної підтримки антикорупційним підрозділам і посадовим особам у публічному секторі та державних підприємствах.
У розділі, присвяченому ефективності, Єврокомісія зазначила, що кількість скарг на корупцію, отриманих Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК), істотно зросла — з 534 у 2023 році до 982 у 2024 році. Проте, кількість підтверджених викривачів зменшилася з 25 у 2023 році до 17 у 2024 році. Водночас, надзвичайно низька кількість осіб була засуджена у кримінальних справах на підставі цих звернень: лише 0,47% випадків у звичайних судах і 5% у справах, що розглядаються Вищим антикорупційним судом (ВАКС). На нашу думку, ця ситуація в значній мірі пов’язана з недоліками функціонування Єдиного порталу повідомлень викривачів, що також було відзначено у звіті Європейської комісії.
І наостанок єврокомісари вказали, що НАЗК необхідно розвивати свої спроможності для ефективного та неупередженого моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Це нова сфера для українського законодавства і практики, яка справді потребує додаткової уваги.
Проте основні рекомендації Єврокомісії зосереджені на питаннях декларування. Після відновлення в 2023 році обов'язкового подання декларацій, суспільний запит на їх детальну перевірку зріс у відповідь на зростаючу нетерпимість до корупційних проявів під час повномасштабної війни. Однак результати перевірок не відповідали цим сподіванням.
Ми знову стикаємося з численними випадками корупції, які привертають увагу громадськості, і знову бачимо, як НАЗК не змогло виявити ці порушення під час перевірки декларацій чиновників. На тлі минулорічного резонансного інциденту з головою МСЕК Тетяною Крупою, зараз з нетерпінням очікуємо на новини від НАЗК щодо перевірки декларацій осіб, причетних до корупційного скандалу навколо АТ "НАЕК "Енергоатом".
Цей та інші випадки дають підстави для сумніву в ефективності наявних засобів фінансового контролю НАЗК при перевірці декларацій. Раніше ми вже критикували новий підхід Агентства до автоматизації повних перевірок, і нові корупційні скандали лише підтверджують цю нашу позицію.
Отже, дуже істотно, що в звіті Європейської комісії підкреслюється потреба в удосконаленні систем електронного декларування, щоб справді ефективно протидіяти та виявляти необґрунтовані активи. Комісія зазначила, що існуюча система має як практичні, так і юридичні недоліки, що переважно стосуються автоматизованого процесу перевірки.
Також Комісія відмітила необхідність забезпечити певний ступінь зовнішнього нагляду за логічним та арифметичним контролем декларацій (ЛАК). Ми ще у 2021 році закликали Агентство зробити правила ЛАК публічними, адже саме вони визначають рівень ризикованості декларації і її подальший відбір на перевірку. Минуло майже п'ять років, але НАЗК так і не дослухалося до цього заклику, і наразі немає можливості оцінити, чи визначені правила достатньо ефективні.
І знову ж ЄК справедливо закликала розширити перелік декларантів, додавши в нього працівників приватних офісів: помічників депутатів, працівників Офісу Президента тощо.
Попри критику системи електронного декларування, у звіті позитивно оцінено ефективність та результати моніторингу способу життя публічних посадовців (МСЖ). ТІ Ukraine не поділяє цю позицію, адже чинна процедура МСЖ належно не врегульована та фактично дублює собою зміст повної перевірки декларацій.
Загалом Комісія підкреслила, що необхідно приділяти більше уваги практичному застосуванню інструментів фінансового контролю до високопосадовців, з чим важко не погодитися. І так само, ми підтримуємо рекомендацію парламенту додатково збільшити покарання за необґрунтовані активи та зменшити застосовні пороги, щоб зробити режим санкцій більш релевантним та ефективним.
Коли мова йде про стратегічні документи, Єврокомісія відзначила, що чинні Антикорупційна стратегія та Державна антикорупційна програма (ДАП) мають обмежений вплив. На нашу думку, така ситуація зумовлена тим, що НАЗК не має можливості безпосередньо впливати на виконавців заходів та не володіє інструментами для заохочення і контролю виконання ДАП. Крім того, виконавцям антикорупційної програми бракує політичної волі для її ефективної реалізації.
У цьому контексті Комісія закликала до термінової розробки та затвердження нової Антикорупційної стратегії на період 2026-2030 років і Державної антикорупційної програми. Важливо, щоб цей процес проходив прозоро та залучав усіх зацікавлених. У зазначених документах слід визначити амбітні, але реалістичні пріоритети для заходів у найбільш корумпованих сферах. Щоб уникнути труднощів із реалізацією майбутньої стратегії, необхідно посилити ресурси та можливості, зокрема на рівні Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). Усі ці рекомендації корелюють з інформацією, наведеній у нашому Тіньовому звіті.
Але до цього, на нашу думку, важливо також запровадити мінімальний поріг виконання ДАП. Так, згідно з останнім звітом OECD, ефективною ДАП можна назвати, лише якщо 90% її заходів були виконані, а решта 10% або обґрунтовано втратили актуальність, або мають фінансові причини для невиконання. Саме до такого результату має прагнути НАЗК та влада загалом.
Серед системних вад, які вже протягом декількох років впливають на результативність діяльності НАЗК, можна виокремити ті, що стосуються внутрішньої організації роботи Агентства і які, теоретично, можуть бути вдосконалені. Проте, незважаючи на постійні заклики з боку суспільства і рекомендації незалежних аудиторів, орган не вживає жодних заходів для їх усунення.
Тепер аналогічні рекомендації відтворені й у цьогорічному звіті про розширення ЄС. Агентству вже немає куди діватися від критики, окрім як дослухатися до неї. Насамперед варто виправити системні недоліки фінансового контролю, забезпечити якісне на своєчасне прийняття нових стратегічних документів та нарешті провести новий аудит ефективності діяльності Агентства.
Важливо зазначити, що навіть у разі надання Агентству всіх необхідних ресурсів і розширення його повноважень, ефективність їх використання все ще залежатиме від внутрішньої організації роботи самого органу. Якщо ми не змінимо нинішні підходи, корупційні скандали, яким Агентство з запобігання корупції не зуміло запобігти, залишаться актуальними.
