Обмеження для українців: які проблеми існують із внутрішніми санкціями та як їх можна вдосконалити?
Санкції, запроваджені Україною, відіграють ключову роль у боротьбі проти агресії з боку Російської Федерації. Проте, чи є наша санкційна система вільною від можливих зловживань, і які зміни необхідно здійснити для підвищення рівня довіри?
Перші зафіксовані випадки використання санкцій відносяться до 432 року до нашої ери, коли Афіни заборонили мегарцям доступ до своїх ринків. У Середньовіччі з'явився термін "репресалії", що означає конфіскацію майна державою у відповідь на неправомірні дії іншої держави.
Після Першої світової війни санкції закріпили в статуті Ліги Націй, а з 1945 року вони стали офіційним інструментом ООН. У 20 столітті США активно застосовували їх проти Ірану та інших держав-порушників міжнародних норм.
Новий етап санкційної політики розпочався у 2014 році внаслідок агресії Російської Федерації щодо України. У той період міжнародна спільнота вжила серйозних заходів, запровадивши широкомасштабні обмеження на адресу РФ, які стали складовою частиною "глобальної стратегії стримування".
У той же час було сформовано українську політику санкцій: у вересні 2014 року Верховна Рада прийняла закон "Про санкції". Цей крок став реакцією на анексію Криму та захоплення частин Донецької і Луганської областей. Проект закону отримав схвалення всього за місяць.
Іронічно, що той закон підписав тодішній президент Петро Порошенко, який через десять років сам опинився під санкціями. Це викликало гучний резонанс: правозахисні організації та юридична спільнота розкритикували указ президента Володимира Зеленського через можливе використання санкційного механізму в політичних цілях і підміну правоохоронної та судової систем.
Останні санкційні пакети включали кілька десятків громадян України, більшість з яких також мають російське громадянство або перебувають за межами країни. Це суттєво ускладнює їх кримінальне переслідування.
Санкції можуть бути введені як проти фізичних, так і юридичних осіб, а також держав. Історія застосування санкцій щодо українських громадян налічує кілька років, перші випадки зафіксовані ще в 2015 році. Згідно з інформацією з Державного реєстру санкцій, з 10,4 тисяч фізичних осіб, на яких накладено обмеження, понад 1,5 тисячі є українцями. В основному, ці санкції пов'язані з сепаратистською та іншою діяльністю, що підриває державність України, при цьому багато з цих осіб також мають російське громадянство.
Згідно з чинним законодавством, застосування санкцій до українських громадян є формально дозволеним, але за умови, що ці особи займаються терористичною діяльністю. Проте, чітке визначення терміна "терористична діяльність" в законі не надано. Закон зазначає, що до такої діяльності відносяться дії, спрямовані на вчинення терористичних актів, включаючи пропаганду терористичної ідеології, фінансову підтримку тероризму та інші дії, що підтримують тероризм, а також пропагування російського політичного режиму та збройної агресії Росії проти України.
Суть проблеми полягає в тому, що для цього не потрібно доводити порушення через чітко визначений юридичний процес. Ще під час ухвалення закону "Про санкції" в 2014 році Головне юридичне управління парламенту вказувало на недоліки такого підходу. На їхню думку, санкції повинні застосовуватися до певних осіб лише після того, як суд встановить їхню провину у вчиненні терористичної діяльності. Проте запропонований механізм не вимагає наявності обвинувального вироку суду.
У країнах, що входять до санкційної коаліції, не існує заборони на накладення санкцій на власних громадян. Наприклад, один з громадян Нідерландів був включений до списку санкцій Євросоюзу через можливу участь у торгівлі російською нафтою за ціною, що перевищує ліміт, встановлений західними державами. Однак подібні випадки є скоріше винятком, ніж правилом.
В Україні необхідно встановити ясний список причин для введення санкцій, а також чіткий і зрозумілий перелік осіб, до яких ці санкції можуть бути застосовані. Крім того, варто утриматися від накладення санкцій на громадян, які проживають на території, контрольованій українським урядом, і не ховаються.
З правової перспективи зрозуміло, що санкції не можуть замінювати інші механізми державного регулювання та примусу. Вони виступають як специфічний інструмент, який забезпечує швидку реакцію на загрози національній безпеці. Це особливо актуально в ситуаціях, коли традиційні методи виявляються неефективними, наприклад, у випадках, коли об'єкт недоступний.
На відміну від кримінального переслідування, санкції виконують роль превенції та орієнтовані на зупинку загрозливої діяльності. Вони не повинні бути запроваджені за минулі дії, якщо ті не становлять загрози для держави.
Якщо особа перебуває в Україні, не переховується від правоохоронців і її дії мають ознаки кримінального правопорушення, то держава повинна використовувати інструменти кримінального провадження, а не санкційний механізм.
Кримінальне переслідування супроводжується рядом процесуальних гарантій, серед яких право на справедливий суд, можливість отримання правової допомоги, змагальність сторін та презумпція невинуватості. Проте в сучасних умовах держава може бути "спокушена" ігнорувати ці гарантії, вдаючись до санкцій як до більш швидкого і зручного механізму.
Санкції є обґрунтованими стосовно зрадників і колаборантів, які співпрацюють з Росією, особливо на тимчасово окупованих територіях. Проте, їхнє застосування до осіб, що не ухиляються від правоохоронних органів і ведуть законну соціально-економічну діяльність на території, контрольованій Україною, викликає чимало сумнівів.
Санкції мають використовуватися лише у випадках загрози нацбезпеці, коли інші правові інструменти недоступні. Щодо громадян України їх можна застосовувати лише в разі їх перебування за кордоном або на тимчасово окупованих територіях. В інших випадках слід використовувати кримінальні, судові та адміністративні механізми, що забезпечують дотримання принципу верховенства права.
Ефективним інструментом та гарантією від неправомірного накладення санкцій може бути їх оперативне оскарження та скасування, але і з цим існують проблеми.
По-перше, причини накладення санкцій на конкретну особу зазвичай не розголошуються. У випадках, коли суспільство вимагає пояснень, президент може надати інформацію щодо причин. В інших ситуаціях ці причини залишаються невідомими.
По-друге, згідно з законом "Про санкції", скасування обмежень можливе лише після виконання цілей їх введення і тільки за ініціативою Верховної Ради, президента, уряду, Національного банку або Служби безпеки України. Отже, особа не має права звертатися до РНБО та оскаржувати санкції в адміністративному порядку.
Залишається можливість оскарження указу президента в судовому порядку, однак практика Верховного Суду щодо цього неоднозначна.
Велика палата Верховного Суду зробила висновок, що повноваження суду щодо оцінки підстав для введення санкцій є обмеженими. Як зазначено, "Обсяг і результати оцінки президентом України суттєвих ризиків, що стали підставою для накладення обмежувальних заходів на позивача, виходять за рамки судового контролю, оскільки адміністративний суд не має повноважень ані розглядати питання національної безпеки та оборони, ані здійснювати координацію чи контроль за діяльністю виконавчих органів у цій сфері".
Тобто суд усунувся від розгляду справ щодо оскарження підстав застосування санкцій. Хоча це рішення не має прямого прецедентного значення, воно може негативно вплинути на подальші судові процеси щодо оскарження санкцій.
Цей підхід не відповідає позиції, яку визначили судові інституції Європейського Союзу, а також практиці Європейського суду з прав людини.
У справі Abdullah Kadi та Al Barakaat International Foundation проти Ради та Комісії Суд справедливості Європейського Союзу зазначив, що хоча санкції були накладені на особу в рамках виконання резолюції Ради Безпеки ООН, суд має можливість оцінювати правомірність цих санкцій з огляду на дотримання основних прав людини.
У справі Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland Європейський суд з прав людини підкреслив, що особи, щодо яких запроваджені санкції, повинні мати можливість оскаржувати обґрунтованість цих заходів. Суди повинні володіти "повною юрисдикцією" у таких справах, що означає, що вони повинні мати можливість всебічно розглянути справу та оцінити, чи були підстави для накладення санкцій достатніми.
Таким чином, особи, на яких накладено санкції, повинні мати можливість оскаржувати їх у суді, зокрема, підкреслюючи неправомірність або обґрунтованість підстав для їх застосування. Отже, поряд із прозорою процедурою введення санкцій необхідно забезпечити ефективний механізм для їх скасування як в адміністративному, так і в судовому порядку.
Законодавство не надає чіткого визначення наслідків, які чекають на особу в разі накладення на неї санкцій. Хоча з блокуванням активів все більш-менш зрозуміло, залишається незрозумілим, яким чином має бути реалізована санкція у вигляді заборони на використання радіочастотного спектру щодо Петра Порошенка як фізичної особи, особливо враховуючи, що ліцензії на радіочастоти видаються не фізичним особам, а юридичним особам або підприємствам.
Слід конкретизувати зміст кожного виду обмеження, визначити перелік компетентних органів, відповідальних за реалізацію санкцій, і закріпити чіткий перелік обов'язків підсанкційних осіб щодо виконання застосованих обмежень.
Відповідальність осіб, що підпадають під санкції, є досить умовною. Що станеться, якщо така особа вирішить розрахуватися готівкою в магазині? По суті, нічого. А якщо вона спробує продати, наприклад, картину? Ситуація залишається такою ж – жодних наслідків. Основним реальним наслідком накладення санкцій на фізичних осіб є блокування їх банківських рахунків і неможливість реалізації активів, які вимагають перереєстрації, таких як автомобілі, нерухомість або цінні папери.
Для забезпечення ефективності санкцій слід запровадити систему декларування активів підсанкційних осіб. У країнах-партнерах підсанкційні особи зобов'язані самостійно розкривати таку інформацію, що знімає потребу витрачати ресурси держави на ідентифікацію та пошук заблокованих активів.
У разі недотримання або обходу санкцій має бути встановлена відповідальність, зокрема кримінального характеру. Важливим кроком у цьому напрямку є законопроєкт, який зареєстрований президентом і передбачає криміналізацію таких дій, відповідно до директиви Європейського Союзу. Цей проєкт наразі очікує на голосування в другому читанні.
Цей закон може досягти максимальної ефективності лише за умови впровадження механізму видачі дозволів на виконання дій, які заборонені санкцією. Це гарантує дотримання основних прав, швидку реакцію на потенційні загрози та забезпечить гнучкість санкційної політики.
Наприклад, мова йде про можливість фінансування медичних, юридичних та освітніх послуг. Ці дозволи надаються у всіх країнах, що входять до санкційної коаліції, і не слід вважати їх "індульгенцією" від санкцій; скоріше, вони слугують запорукою дотримання прав людини.
Багато з цих запитів могли б бути розглянуті спеціалізованим органом, що займається санкційною політикою. Проте, на відміну від західних країн, в Україні такого інституту досі не існує.
Виявлені проблеми в українському механізмі санкцій вказують на термінову необхідність внесення змін до законодавства. Це дозволить не лише уникнути використання санкцій для цілей, відмінних від захисту національної безпеки, і зменшити ймовірність порушення прав людей, але й підвищити ефективність санкційного тиску та загалом політики у цій сфері.
