Як ефективно керувати державними фінансами
Чому Україні необхідно переосмислити функції держави в економічному секторі.
В Україні є одна стара проблема: ми навчилися продавати державне майно, але не навчилися управляти державним капіталом. Обидві ці функції історично лежать передусім на ФДМ, але вже півтора року він працює без повноцінного керівництва.
Це не персональна претензія і не політичне звинувачення. Це просто констатація того, що сама модель управління державним майном перестала бути пріоритетною для керівництва України і зависла між минулим та майбутнім.
З часу свого заснування Фонд державного майна реалізовував характерну для 1990-х років функцію: приватизацію та управління активами. По суті, держава діяла як ліквідатор спадщини, а не як власник, що має довгострокове бачення розвитку.
Ця модель досягла свого фіналу - більшість перспективних активів вже реалізовані. Державні підприємства, що залишилися, або тривалий час не розвиваються, або функціонують нижче своїх можливостей, або постійно потребують фінансової допомоги з бюджету.
Виявився структурний розрив, що існує з часу проголошення незалежності: як реалізувати перехід від керування державними активами до управління державним капіталом, галузями та довгостроковою економічною вартістю.
Велика війна лише підкреслила важливість цієї теми і зробила її більш помітною. Отже, в контексті військової економіки та подальшого відновлення, справа не лише в рішенні про продаж державних активів. Питання набагато глибше: хто і яким чином повинен керувати державним сектором, аби він сприяв розвитку, а не просто підтримував існуючий стан справ.
В економічних дискусіях приватизація часто подається як панацея на додаток до мантри "держава не може бути ефективним власником". Нас так навчили. Однак правда в тому, що приватизація - не самоціль і не стратегія, а лише інструмент.
Наприклад, чимало перспективних державних активів залишаються або були пов'язані з промисловістю. Це стосується колишніх заводів, цехів та виробництв, які здебільшого мають стратегічне значення для країни, певної галузі чи регіону. У такій ситуації, якщо не враховувати промислову логіку, процес приватизації може перетворитися на безглуздий розпродаж активів.
Щоб цього уникнути, ФДМ має перестати виконувати переважно функцію ліквідатора успадкованих пострадянських активів і переосмислислитися як стратегічний індустріальний інвестор та архітектор економічного зростання.
Це не має бути косметична інституційна реформа. Ідеться про фундаментальну зміну ролі держави як економічного суб'єкта в умовах війни, воєнної економіки, післявоєнного відновлення та глобальної конкуренції за капітал і технології.
Подібно до того, як відсутність стратегії перетворює державні підприємства на фінансовий тягар, нехтування управлінням капіталом призводить до того, що активи залишаються неактивними з економічної точки зору.
У такій логіці зовсім не дивно, що організації, створені для виконання застарілих завдань, такі як ФДМ, потрапляють у ситуацію управлінського вакууму. Вони позбавлені мандату, інструментів і політичної підтримки, необхідних для функціонування в ролі інвестора. Ці інституції банально не відповідають сучасним вимогам і викликам, які нова епоха ставить перед державою.
Суть проблеми полягає в тому, що ані міністерства, ані традиційний Фонд державного майна не були створені як суб'єкти, що управляють капіталом. Вони не налаштовані на те, щоб ефективно управляти державною власністю як єдиним портфелем, цілеспрямовано підвищувати капіталізацію та продуктивність, або приймати рішення, керуючись інвестиційною логікою. Тому їхня діяльність не охоплює такі поняття, як портфель, капіталізація, експорт чи глобальні ланцюги вартості. Це цілком зрозуміло, адже такі завдання не входять до їхніх обов'язків.
Проте в умовах війни та відновлення хтось повинен взяти на себе цю роль. Саме тому світ надає безліч прикладів реінжинірингу старих інститутів.
У сучасному світі роль держави вже не обмежується лише функцією регулятора чи продавця активів. В Україні ми можемо спостерігати на прикладі Сінгапуру, де державні інвестиційні компанії Temasek і GIC трансформували державні активи в потужне джерело інноваційного розвитку. Вони управляють своїми активами, як портфелем, прагнучи створити стійку довгострокову вартість для національної економіки.
У Франції уряд через Bpifrance об'єднує фінансування для розвитку з інвестиціями в капітал. Держава інвестує в компанії, щоб сприяти розвитку цілих секторів економіки. У провідних економіках Азії, таких як Китай і Південна Корея, державні корпорації стали важливими інструментами для індустріалізації та виходу на міжнародні ринки.
Спільною характеристикою цих моделей є те, що держава не здійснює пряме управління, а контролює капітал і стратегічні напрямки. Вона не заміщує ринкові механізми, а формує інфраструктуру, забезпечує масштаб та довгострокове планування. Україна знаходиться на етапі, коли така модель стає реальністю. Перед нами виникає значно складніше завдання: відновлення та трансформація економіки в умовах і після великої війни.
Це потребує створення інституції, яка буде діяти не лише як зберігач активів, а й як стратегічний інвестор в індустрії. Вона повинна мати можливість модернізувати державні підприємства, залучати приватні інвестиції, інтегрувати промисловість в глобальні ланцюги доданої вартості та активно формувати національних промислових лідерів.
Щодо останніх, то деякі галузі просто не виживають без концентрації капіталу, технологій і державної підтримки. Це проблема і європейського, і американського, і азіатського континентів, яка розмежовує політичний фаворитизм із масштабуванням тих, хто має реальний експортний і технологічний потенціал. Та без активної ролі держави національні промислові чемпіони не зʼявляються ніде.
Щоб ефективно вирішити ці завдання та проблеми, необхідно ініціювати обговорення щодо перетворення Фонду державного майна на Корпорацію розвитку промисловості (КРП). Така інституція повинна функціонувати не як простий адміністратор, а як стратегічний інвестор.
У нинішніх умовах її функції можуть бути такими: адмініструвати державні підприємства як єдиний актив; формувати професійні наглядові ради для цих підприємств та затверджувати їх стратегії; оновлювати виробничу інфраструктуру; залучати приватні та міжнародні інвестиції; створювати державні і приватні промислові консорціуми; готувати окремі компанії до первинного публічного розміщення акцій або часткового виходу держави з капіталу.
Основна ідея полягає в тому, що це має бути не звичайне міністерство або регуляторний орган, а установа з високим рівнем операційної незалежності, чітко визначеними нормами корпоративного управління та зрозумілою відповідальністю за кінцеві результати. Можливими джерелами фінансування можуть стати дивіденди від державних підприємств, доходи від управлінських активів та інвестиційного портфеля, а також державні інвестиційні програми чи міжнародні фінансові організації, такі як EBRD, IFC, KfW, JICA, DFC.
Тривала відсутність керівництва ФДМ - не скандал і не сенсація. Це симптом того, що країна переросла інституцію, створену для іншої епохи. Після війни доведеться не просто відновлювати зруйноване, а перебудовувати економічну логіку.
Держава не може залишатися пасивним власником активів або просто вітриною дисконтованого держмайна. Її роль - стати розумним та обмеженим стюардом капіталу, який працює на довгострокове зростання. Стратегічне завдання - перетворити державний сектор на драйвер індустріалізації, технологічного оновлення, експортного зростання та довгострокової економічної стійкості.
