Закони поза межами Регламенту: як швидкість витіснила традиційні процедури
Ухвалення скандального закону №4555 щодо НАБУ та САП стало переломним моментом, коли суспільство вперше за час повномасштабної війни настільки відкрито й рішуче виступило проти дій влади. Швидкість проходження законопроєкту -- від моменту надання порівняльної таблиці до підписання й оприлюднення -- була карколомною: все відбулося протягом одного дня.
Закон №4555 ілюструє (хоча, на жаль, не єдиний) випадок свідомого та вже звичного нехтування Регламентом Верховної Ради, що має суттєвий вплив на ключові політичні процеси в країні. Депутати мають безліч виправдань для порушення Регламенту ВРУ — від "обставин воєнного часу" до "загроз національному суверенітету". Більш того, цей закон суперечить Конституції України, що робить його ще більш проблематичним.
Уже в перші місяці масштабного вторгнення стало зрозуміло, що Регламент не відповідає вимогам воєнного часу, оскільки в ньому відсутні відповідні процедури для таких ситуацій. Незважаючи на це, протягом трьох років парламент так і не зміг внести необхідні зміни, які б гарантували легітимність ухвалених процедурних рішень. Замість цього було ухвалено лише ряд постанов, які незначно полегшили організаційні процеси.
На прикладі закону №4555 Лабораторія законодавчих ініціатив нагадує про найтиповіші порушення Регламенту.
Головний комітет має можливість виняткового ухвалення рішень щодо врахування пропозицій і поправок до положень законопроєкту, які не були обговорені на першому читанні. Це допускається, якщо головний комітет і/або експертний підрозділ Апарату ВРУ вказали на необхідність їх включення у своїх висновках, а також якщо головуючий повідомив про це під час пленарного засідання в процесі розгляду законопроєкту в першому читанні.
Іншими словами, між першим і другим читанням текст законопроєкту не повинен зазнавати істотних змін (введення принципово нових положень, які не були предметом обговорення чи аналізу під час першого читання), щоб його не доводилося розглядати з нуля. Регламент чітко забороняє такі процедурні маневри.
Не було вказано на необхідність внесення пропозицій, що не пов’язані з предметом закону №4555, ані в висновку головного комітету до першого читання, ані в оцінці Головного науково-експертного управління. Це зафіксовано в картці проєкту закону. Включення пропозицій, які обмежують незалежність НАБУ та САП, навіть призвело до того, що один з авторів ініціативи вирішив утриматися від голосування за власний законопроєкт. Головному комітету слід було б відхилити ці пропозиції на етапі їх обговорення на засіданні, адже вони не відповідали предмету регулювання початкового законопроєкту. Проте, "законопроєкт-матрьошку" все ж рекомендували прийняти в другому читанні та в цілому як закон.
Нічого кардинально нового не відбулося. Стара практика "законів-матрьошок", яка здобула популярність на початкових етапах воєнного стану, знову стала актуальною. Саме завдяки цій схемі була створена дослідницька служба Верховної Ради, а також ухвалено рішення про відмову від аналізу регуляторного впливу. Такий підхід дозволяє уникнути реєстрації нового законопроєкту, який має відповідати вимогам Регламенту, містити обґрунтування та проходити необхідні експертизи в структурних підрозділах Апарату Верховної Ради та комітетах. Ці ініціативи навряд чи отримали б підтримку в парламентських комітетах, що займаються антикорупційною політикою чи євроінтеграцією, оскільки експертиза цих питань є обов'язковою для всіх зареєстрованих законопроєктів.
Депутати повинні отримати законопроєкт, який готується до другого або повторного читання, разом з висновком головного комітету та іншими супутніми документами не пізніше ніж за десять днів до пленарного засідання ВРУ. Цей термін необхідний, щоб народні обранці могли не лише уважно ознайомитися з текстом законопроєкту, але й провести його аналіз, а також вивчити експертні висновки та позиції зацікавлених сторін.
Регламент визначає саме такий термін, щоб депутати мали можливість ознайомитися з питаннями, щодо яких їм належить приймати рішення про голосування або його відсутність.
Того ж дня, 22 липня, відбулося засідання комітету, присвячене законопроєкту №4555, всього за кілька годин до пленарного засідання. Депутати отримали фактично нову версію тексту лише за кілька хвилин до початку засідання, що не залишило їм часу для детального ознайомлення з редакцією, підготовленою комітетом. Це, однак, не звільняє депутатів від відповідальності, оскільки голосування за незнайомий текст — це, безумовно, свідомий вибір, який вони роблять на кожному пленарному засіданні. Наприклад, під час 12-ї сесії Верховної Ради понад 45 (60%) законопроєктів, ухвалених у другому читанні, були розглянуті з порушенням термінів, встановлених для ознайомлення з висновками комітетів та порівняльними таблицями. Загалом, з початку повномасштабної війни, більше половини законопроєктів ухвалювалися з порушенням законного права депутатів на ознайомлення з текстами.
У парламенті така практика вже давно сприймається як стандартний "робочий процес". Вона народилася та закріпилася задовго до початку роботи парламенту ІХ скликання. І ситуація, коли більшість депутатів у принципі не знає, за що голосує, є вже радше нормою, ніж винятком. Із наявною практикою реєстрації, опрацювання та розгляду сотень законодавчих ініціатив протягом сесії така ситуація не дивує. Та коли ігнорують цілу низку регламентних норм, недотримання строків ознайомлення може зіграти вирішальну роль в ухваленні таких ініціатив, як закон №4555 або диктаторські закони 16 січня 2014 року.
Голова Верховної Ради підписує закон упродовж двох-п'яти днів від дня його подання (після підготовки в головному комітеті та юридичному підрозділі), за винятком випадків, передбачених Регламентом. Такий строк обґрунтований тим, що народні депутати протягом двох днів можуть оскаржити результати голосування, якщо воно відбулося з порушеннями. У випадку закону №4555 одразу після голосування за пропозицією народного депутата Максима Бужанського Верховна Рада дала доручення голові ВРУ негайно підписати й направити законопроєкт на підпис президенту. І хоча виконання доручень парламенту є одним із повноважень голови, процедура негайного підписання не передбачена Регламентом. Утім, це стало досить поширеною практикою під час дії режиму воєнного стану, що часто обґрунтовується необхідністю пришвидшити деякі етапи законодавчої процедури.
Регулярне порушення Регламенту народними депутатами вже стало частиною парламентської культури (і депутати IX скликання -- також відомі як "нові обличчя" -- дуже швидко втягнулися в цей процес).
Конституційний суд, якщо хтось бажатиме оскаржити закон через порушення його ухвалення, стабільно дотримується власної юридичної позиції. Ця позиція визначає, що нормативний акт може бути визнаний неконституційним лише у випадку, якщо в процесі його прийняття були порушені процедурні вимоги, які прямо встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами, такими як Регламент Верховної Ради.
Раніше закони визнавалися неконституційними лише у тих випадках, коли депутати не голосували особисто або коли законопроект не отримав висновку комітету. Перша причина втратила свою актуальність після впровадження сенсорної кнопки в березні 2021 року. Щодо другої причини, то засідання комітету для закону №4555, хоч і формально, було проведено. Порушення Регламенту ще жодного разу не слугували підставою для визнання закону неконституційним. І навряд чи хтось розумний захоче відкривати цю "скриньку Пандори", визнаючи акт неконституційним через порушення Регламенту, враховуючи кількість законів, ухвалених подібним чином.
Лише під тиском свідомої громадськості та міжнародних партнерів президент зареєстрував, а Верховна Рада ухвалила в цілому новий законопроєкт, який фактично повертає процесуальну незалежність НАБУ та САП, скасовані законом №4555. Тобто лише громадський контроль парламенту та інших інституцій змусив владу виправити скоєне. Але, на жаль, також із порушеннями регламенту. Хоча в цьому випадку суспільна значущість якнайшвидшого ухвалення законопроєкту президента була незаперечною.
Вочевидь, переконати депутатів у необхідності дотримуватись Регламенту чи комплексно його переглянути, щоби погодити з Конституцією (!) та забезпечити базові принципи прозорості та громадської участі в законодавчому процесі -- завдання з кількома зірочками. Лабораторія законодавчих ініціатив упевнена, що є кілька критично важливих кроків, які можна зробити тут і зараз, аби принаймні мінімізувати ризик повторення ситуації з блискавичним ухваленням закону №4555.
Насамперед потрібно вирішити проблему закритості процесу ухвалення рішень, що має кілька проявів -- зокрема відсутність прямої трансляції пленарних засідань Верховної Ради. Заборона на пряму трансляцію пленарних засідань уже не має сенсу -- вона не передбачає санкцій, тому окремі депутати доволі оперативно інформують про ухвалені на пленарному засіданні рішення та наступні дати засідань без жодних негативних наслідків для себе чи своєї фракції. Відсутність трансляції не може бути обґрунтована й змістом питань, які обговорюються на пленарному засіданні, -- Верховна Рада самостійно викладає його запис на своєму YouTube-каналі, а стенограми публікуються на офіційному вебсайті. Заборона на пряму трансляцію означає, що громадськість дізнається про найважливіші ухвалені рішення постфактум. Із вимогою відновити онлайн-трансляцію пленарних засідань звернулися більш як 90 громадських організацій та медіа. Відповідну постанову зареєструвала група народних депутатів, однак ані її, ані іншої аналогічної пропозиції Верховна Рада не підтримала.
Ще одним проявом недостатньої прозорості є те, що президент вже протягом шести місяців не підписує законопроєкт №11321. Ця законодавча ініціатива передбачає обов'язкову трансляцію відкритих засідань комітетів та безстрокове розміщення відеозаписів на їх офіційних веб-сайтах. Крім того, вона зобов'язує публікувати порядок денний засідань і проєкти актів, які планується розглянути, не пізніше ніж за добу до початку засідання. Відомо, що навіть деякі члени комітету, який працював над підготовкою закону №4555 до другого читання, не були в курсі проведення засідання, не кажучи вже про можливість відкритого доступу для журналістів.
Саботаж прозорості парламенту поширився й на Закон України "Про публічні консультації". Завдяки пропозиціям народних депутатів цей закон:
Усе це створює враження, ніби народні депутати максимально не хочуть займатися політикою (policy), а займаються лише політикою (politics). Зрештою, неаргументоване та поспішне політичне рішення призводить до помилок, коли влада знову наступає на граблі, які сама ж перед собою й поклала.
Звичне зверхнє ставлення народних депутатів до порушень Регламенту, що проявляється в критичні моменти (як у випадку із законом №4555) загрожує демократичним засадам парламентаризму й подає сигнал цьому та наступним скликанням Верховної Ради, що Регламент можна порушувати -- й це зійде з рук.
