Как выбраться из институционального дна — построение новых «правил игры» в Украине

Алексей Жмеренецкий. УП. 05.05.2015

Інституційна та управлінська криза руйнують країну зсередини.

За міжнародними оцінками, якість наших інститутів – судової, податкової, правоохоронної систем та в цілому системи державного управління – на рівні відсталих африканських країн. Прямим результатом цього є виродження системи «правил гри» – правил співжиття, за якими взаємодіють між собою суспільство, бізнес, держава.

Наслідки такої ситуації очевидні на відповідних показниках конкурентоздатності, економічної свободи, умов ведення бізнесу, захисту прав власності та рівня корупції.

Адже проблема не в конкретних особистостях чи галузевих законах, а в невизначеності основоположних правил взаємовигідного співжиття громадян, бізнесу, органів влади, управлінців на формальному та на неформальному рівнях.

Проте адекватні для прогресивного світу інструменти змін – планомірне реформування та вибори нових керманичів – в Україні поки що не дають позитивних результатів.

Найщиріші бажання поодиноких політичних груп та лідерів покращити ситуацію згасають, стикаючись із фундаментальними принципами старої системи.

Фрагментарні реформи наштовхуються на саботаж громадян та управлінців, нівелюються шляхом використання розгалуженої системи законодавчих норм, що роками виписувалися для реалізації корупційних схем.

Майдан нічого в цьому плані не змінив, та й не міг змінити за своєю суттю – не запропонував нових спільних виписаних правил та процедур співжиття, не залишив після себе механізмів запровадження й контролю за виконанням цих правил. Натомість знову виштовхнув нагору відпрацьований політичний матеріал.

Утворилося нове замкнене коло – зруйнована система управління, корумповані головні керманичі, відсутні проекти змін, – а народ зневірений.

Ця ситуація веде країну до краху.

Але, поки ми живемо й хочемо жити тут, в Україні, спробуємо на міжнародному досвіді та науковому матеріалі проаналізувати, як відбуваються зміни правил співжиття громадян та організацій у суспільствах, які можливості для змін ми не помічаємо.

Причини змін

Нобелівський лауреат Дуглас Норт у своїх роботах стверджує: трансформації інститутів, тобто правил співжиття, відбуваються під впливом зміни «відносних цін» – переваг тієї чи іншої форми взаємодії. Наприклад, якщо дати хабара пожежному інспектору є дешевшим ніж дотримуватися стандартів безпеки, в умовах, коли ризики альтернативної перевірки та покарання мінімальні – корупція буде процвітати природним шляхом.

Суб’єктом інституційних змін дослідник вбачає індивідуальних економічних або політичних гравців, які реагують на стимули, закладені в правилах взаємодії. Наприклад, корумповані політики та бізнесмени, чиновники-конформісти, байдужі громадяни – усі вони не бачать вигідної та безпечної для себе альтернативи співіснування та продовжують життя за правилами, що ведуть країну до занепаду.

Зміни, на думку вченого, складаються з адаптації гравців до поведінки один-одного в рамках правил, норм і примусів, що разом формують сучасну інституційну систему.

Саме діяльність індивідів, – каже Норт, – що спрямована на максимізацію власних вигод (в економіці, політиці) змінює співвідношення цін, породжуючи інституційні зміни. При цьому оцінка індивідом витрат та отриманих благ від взаємодії за тими чи іншими правилами залежить від наявних у нього знань та навичок.

Простіше кажучи, будь-які зміни залежать від нашої індивідуальної діяльності, спрямованої на створення умов максимального особистого комфорту, що відповідає рівню свідомості та знань кожного з нас.

Чинні правила, по суті, консервують в Україні паразитарне становище вузьких груп інтересів – сировинних олігархів, корумпованих політиків, злодійкуватих чиновників, імпортерів-контрабандистів тощо. Вони блокують зміни та контролюють і, схоже, далі продовжуватимуть контролювати всі гілки влади.

Досі жоден із ключових гравців – президент, прем’єр, парламентська коаліція – не запропонував проект правил співжиття, який би враховував спільні інтереси розвитку всього суспільства.

Та й, чи є в нинішніх можновладців стимули для запровадження цих нових правил? Нинішня система не передбачає наявності таких стимулів, оскільки вона побудована на принципі «хапай та втікай».

Стабільність системи забезпечують правила, пов’язані ієрархічними залежностями.

Сукупність конкретизованих формальних правил (законодавство), неформальних обмежень та механізмів примусу до їх виконання формують правила нашого співжиття. Неформальні обмеження стійкі до виживання, оскільки саме вони складають частину повсякденної поведінки людей. Усі наші звички, традиції й соціальні умовності визначають стійкість таких неформальних обмежень.

На жаль, домінування в законодавстві вузьких інтересів вище згаданих груп призвело до того, що в неформальних правилах українців укорінилися корупційні практики, кумівство, зневага до закону.

Тобто, наразі суспільство одноголосно не вимагає зміни правил на краще, тому що в людей просто відсутній загальний моральний еталон, за яким би можна було будувати нові правила.

Дослідник припускає, що зміни у відносних цінах або смаках можуть призвести до того, що неформальні обмеження будуть просто ігноруватися, причому за спільною згодою, а потім від них взагалі відмовляться. Наприклад, якщо ризики, пов’язані з «кумівством», значно зростуть, або з’являться інші доступні способи вирішення проблем – то зникне й позитивне ставлення людей до подібної допомоги «своїм».

Одна з основних функцій неформальних правил полягає в тому, щоб доповнювати або розширювати формальні. Зміна одних правил тягне за собою зміну інших.

В українському випадку формальні правила ставлять людей у ситуацію вимушеного порушення цих самих правил, зарегульовують відносини не вигідним для суспільства чином із метою збору корупційної данини. Цінності виживання та загальна корумпованість суспільства наразі є основою неформальних правил в Україні.

Зміни у формальних правилах та/або механізмах, що забезпечують їх дотримання, зазвичай вимагають значних витрат ресурсів – пише дослідник. Гравці порівнюють свої вигоди та витрати в рамках актуальних правил із витратами й виграшем від виділення ресурсів на зміну правил або механізмів їх дотримання.

Для політиків ціна «не-зміни» існуючих правил могла б значно зрости, якби Майдан здійснив жорстоке власноручне покарання злочинців у законі. Проте в момент легітимності таких дій, під час повалення режиму Януковича, цей крок не відбувся.

Сьогодні ж реванш олігархічних сил з «людським обличчям» та стан війни зменшують легітимність подібного впливу суспільства на корумповану верхівку.

Виходячи з того, яким зараз суспільство уявляє собі шлях до можливих змін, формується й уявлення про ціну, яку за них треба платити. І складається вона на користь подальшого пограбування людей, які під страхом збереження стабільності та обороноздатності будуть змушені віддавати перевагу терпінню, а не боротьбі.

Норт підкреслює, що гравці – у політиці й в економіці – можуть спрямувати свої таланти або знання на пошук вигідних можливостей та отримання потенційного виграшу, оцінюючи при цьому ймовірність успіху й ризикуючи ресурсами. Залежно від того, наскільки великою може бути така віддача від цілеспрямованого впливу на правила й механізми для їх дотримання, може бути вигідним створення спеціальних організацій для просування політичних змін.

Для України це означає, наприклад, можливість консолідації малого та середнього бізнесу навколо інвестування в зміни правил співжиття шляхом підтримки відповідних громадських рухів.

Саме бізнесу найбільш очевидні вигоди від побудови нової системи для порятунку від сировинних олігархічних груп.

Умови змін

Інший Нобелівський лауреат з інституційної економіки, Елеонор Остром, у дослідженні внутрішньої структури та історії спільнот, що досягли стійкого успіху у зміні своїх правил співжиття або зазнали провалу, – виділяє основоположні принципи зміни таких правил.

Спробуємо одразу співвіднести їх із ситуацією в Україні.

Хто і як буде розробляти правила?Як бачимо, законодавство, яке і являє собою чинні правила, не може бути успішним. І не лише через свою погану якість, а й через спосіб його формування та реалізації. Процес запровадження нових правил повинен враховувати ці фактори.

Хто і як буде наглядати та карати за невиконання в період їх запровадження, коли державна машина буде всіляко це саботувати?

Як члени спільноти відслідковуватимуть дії одне одного в процесі виконання правил?

Наприкінці своєї роботи «Керування спільним: еволюція інститутів колективної дії» автор дає корисний для України висновок: «Якщо замість чесних чиновників ми уявимо собі корумповані централізовані режими, то проблеми забезпечення інститутами стають ще складніше.

Імовірно, що місцевим спільнотам доведеться створювати свої власні інститути поза рамками офіційного законодавства. При цьому можна очікувати, що будь-яка група, здатна вирішити цю непросту задачу, повинна бути дуже однорідною, повинна мати якісну інформацію про свої спільні ресурси й про поведінку своїх колег, повинна високо оцінювати можливість подальшого користування спільними ресурсами.

Однак більш імовірно, що в цих умовах ми побачимо щось схоже на досвід досліджених раніше суспільств, де ніхто не співпрацював ні з ким і всі жили в умовах інституційного жаху».

В Україні зміна правил за народною ініціативою заблокована – як на рівні чиновництва, так і на рівні процедур. Тому для легалізації спільно вироблених правил доведеться застосовувати широкий спектр формальних та неформальних заходів, для цього суспільство має системно підготуватися.

Виходячи із цього, можна сформулювати низку технологічних завдань для суспільних груп, що прагнуть діяти заради змін в Україні:

1. Спільно виробити нові правила співжиття у формі народної Конституції та норм основних законів:

а) Зібрати пропозиції нових правил від усього суспільства та провести широку дискусію з використанням спеціально розробленого інтернет-інструментарію.

б) Організувати робочі групи з експертною підтримкою для аналізу та зведення нових правил у стандартні юридичні документи, зокрема, написання проекту народної Конституції.

2. Структурувати різні складові громадянського суспільства навколо нових правил співжиття та забезпечити організаційну здатність суспільства контролювати дотримання нових правил:

а) Технологічно та організаційно об’єднати громадські групи в роботі над проектом Конституції та норм основних законів.

б) Технологічно та організаційно поєднати інформаційні, матеріальні, управлінські, репутаційні та інші ресурси найактивніших громадських об’єднань через спільні бази даних, інтерактивні карти, реєстри, взаємні рекомендації, публічне електронне планування діяльності.

3. Забезпечити вбудовування нових правил у структуру законодавства країни:

а) Провести Установчі збори України з незалежних представників суспільства, які брали участь у розробці нових правил.

б) Забезпечити винесення проекту нової Конституції на всеукраїнський референдум відповідно до 156-ї статті Конституції.

4. Привести до повноважень управлінців, мотивованих та здатних адмініструвати життя за новими правилами:

а) Виявити в процесі роботи над новими правилами управлінців, які готові почати адміністрування країни за новими правилами.

б) Привести за новими правилами нових управлінців до важелів управління.

Про конкретні пропозиції механізмів вирішення поставлених завдань – у матеріалі наступного тижня.

Олексій Жмеренецький, спеціально для УП