Коррупция и смена власти. Кто кого?

Наталья Глоба, для "Хвилі", 24.01.2019

Когда шестилетний малыш первый раз переступает порог школы, он знает, что учиться – это хорошо, а врать и воровать – это плохо. Тысячи детей ежегодно с чистыми помыслами приходят в первый класс и очень скоро начинают списывать друг у друга домашние задания и контрольные. Их никто не учит этому дома, учителя и родители борются с этим явлением столетиями, а списывание как общественный институт существует независимо от личностей участников процесса, трансформируясь со временем в сомнительные оценки и в школе, и в ВУЗе, и в конечном счете, в низкое качество дипломов. Явление имеет свойство самовоспроизводиться и обладает удивительной живучестью.

Коррупция подобна списыванию в школе. Это тоже общественный институт. Разрушительный и вредный для общества. Но бесконечно воспроизводящийся чиновниками, судьями, врачами, учителями – всем обществом. Институт коррупции пронизывает все общество. Его истоки лежат не в личностях участников, а в самом общественном сознании и конструкции социума, в базовых установках и алгоритмах поведения. А самое скверное то, что никакие репрессии (хотя они – первое условие борьбы с явлением) не приводят к ликвидации коррупции. Она самовоспроизводится.

Подобные самовоспроизводящиеся общественные институты принято называть институциональными ловушками. Для их возникновения необходимо наличие двух крупных социальных групп с противоположными интересами и дефекты правил. В случае коррупции это группы дающих и берущих, в списывании – решающие и списывающие. Теория предупреждает о сложности преодоления ловушек. Их проще предупредить при закладке институтов, чем вылечить социум после попадания в ловушку. В результате безграмотного и безответственного строительства базовых политических и экономических институтов Украина пребывает в целом спектре таких ловушек, которые, как паутина, крепко связали социум и заблокировали развитие. Самая разрушительная из них – коррупция.

Причин, порождающих коррупцию, — великое множество. Они есть и на уровне народной идеологии как ценности и поведенческие паттерны, есть и на уровне дефектов политической системы, есть и на уровне экономических отношений. Вот главные из них.

Народная идеология. Партикулярность вместо универсализма

Сознание жителей бывшего СССР деформировано извращенной конструкцией социальной жизни и страдает партикулярностью по отношению к исполнению правил в противовес западному универсализму. Если типичный англичанин, согласно данным социологов, будет всегда выполнять правила, не делая исключений для себя, то типичный украинец ровно наоборот: в целом выступая за честность, справедливость и принцип «закон един для всех», в трудной ситуации наплюет на правила и поступит так, как выгодно ему лично. Кто из нас не даст взятку врачам, если на кону жизнь близкого человека? Это партикулярность отношения к правилам. Вместо санкционирования хотя бы в виде презрения к мздоимцам, она порождает терпимость общества к коррупционерам, толерантность к коррупции как к явлению. Общество не поддает остракизму своих членов, когда становится очевидной их нечестность. Когда сосед – чиновник вдруг приобретает дорогую машину, а его жена – меха и бриллианты, ему по-прежнему подают руку и приглашают в дом, а осуждение, если оно вообще имеет место, глубоко прячется. Напротив, в нормальном здоровом обществе, пойманный на взятке судья, мгновенно лишится своего общественного статуса, ему будет закрыт путь во многие дома, он станет изгоем. Украинцы же не отвергнут от себя подобного гражданина, и у него всегда есть есть шанс не утратить свой общественный статус в глазах своего микросоциума. Так общество само, своей допустимостью коррупционных действий, создает тот первичный бульон, из которого потом появится украинский коррупционный монстр, удушающий социум.

Государственная собственность

В первичном бульоне для появления монстра необходимы условия – определенная конструкция политических и экономических институтов. Экономической базой для коррупции является особая форма института государственной собственности. Мы привыкли к тому, что де-юре собственником всего, что называется государственным, является весь украинский народ. Де-факто, все составные части права собственности (владение, пользование, распоряжение) – в руках небольшого количества людей, которые и ведут себя как собственники, извлекая из народного достояния максимальное благо для себя, любимых.

Но государственная собственность есть во всех странах. Почему же в европейских странах, в США и Канаде не происходит такого варварства, как у нас? Почему для народов этих стран государственная собственность – источник блага, а для нас – это источник убытков и несчастий?

Все дело в конструкции самого института. Он имеет ряд системных, принципиальных дефектов:

• Правовая неопределенность. Ст. 13 Конституции Украины гласит: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу.” А где же все остальное? Государственные предприятия, объекты инфраструктуры, интеллектуальной собственности, бюджетные средства, недвижимость, дороги вообще исключены из ст. 13 Конституции. Кто их собственник? Ответа ни в Конституции, ни в иных законах нет. В 1991 году был принят Закон Украины “О собственности”, ст. 31 которого гласила: “Субъектом права общегосударственной (республиканской) собственности является государство в лице Верховного Совета Украины.” Вот так! Собственник – не народ, а его парламент! Именно этот закон и позволил создать весь институт и провести большую приватизацию. В 2007 году закон был отменен, а принятый Закон “Об управлении объектами государственной собственности” определил лишь субъект управления, а не собственности – Кабинет Министров Украины. Так кто субъект права государственной собственности (владения, пользования и распоряжения) — народ, Верховна Рада, или КМУ? Нет ответа. Имеет место правовая неопределенность настолько фундаментального характера, что она сама по себе не позволяет обеспечить законность во владении, пользовании и распоряжении объектами государственной собственности.
• Отсутствие доступа собственнику к информации об объекте права. Вся информация о государственной собственности, включая идентификацию в госреестрах, уставы, данные инвентаризации, отчеты об оценках, аудиторские отчеты, бухгалтерская и финансовая отчетность, решения органов управления – должна быть доступна собственнику, то есть любому гражданину Украины. Выполнение такого требования является фундаментом для построения системы общественного контроля. О наличии такого уровня открытости остается только мечтать.
• Отсутствие механизмов контроля собственника за качеством управления объектами права. Нет ни единого законом установленного правила и процедуры, позволяющего общественности беспрепятственно и оперативно контролировать, как распоряжаются назначенные менеджеры народным имуществом, нет никакой возможности вовремя хватать за руку горе-руководителей, подписывающих невыгодные контракты, манипулирующих многочисленными посредниками и «прокладками».
• Дефекты в институтах государственного контроля за вверенной КМУ собственностью. Несмотря на то, что в государстве существуют КРУ и Счетная палата, реальных институтов контроля реализации права государственной собственности нет. Указанные институции работают только с государственными финансами, работа по диагностике индикаторов коррупции в различных секторах не ведется. Всемирный банк разработал методику создания маршрутных карт – ключ к созданию института государственного контроля над объектами вверенной правительству собственности. Рекомендации включают построение таких карт по каждому из процессов государственного управления. Карта представляет собой маршрут преобразования ценности объекта, процессы, связанные с производством, закупками, расходованием средств и оценки как эффективности процессов, так и коррупционных уязвимостей по всей цепочке работы государственного института, будь это Национальный банк, Министерство экономики или НАК «Нафтогаз». Внедрение методики на институциональном уровне – это действенный механизм повышения качества управления и снижения коррупции.
• Отсутствие санкционного механизма нарушения правил. Санкции за нарушения, связанные с государственной собственностью, содержатся в законодательстве Украины, но они не системны, не образуют самостоятельный институт, и, как следствие, не эффективны. Конституции европейских стран не выделяют управление госсобственностью в отдельный институт, и не содержат санкций за подобные злоупотребления. Это позволило украинским законодателям полностью проигнорировать этот вопрос в нашей Конституции. Между тем, природа государственной собственности в Украине и других посткоммунистических странах иная, чем в развитых капиталистических странах. Рыночные страны имеют развитый институт частной собственности со всеми атрибутами, в том числе, санкциями, а государственная собственность в них – производная от частной, и на нее распространяются все санкционные механизмы института частной собственности. Нам следует обратить внимание на Китай как на посткоммунистическое государство, в котором управление государственной собственностью жестко регламентировано и санкционировано, начиная с конституционных норм. Так, ст. 57 китайской Конституции гласит: “Правовая ответственность за управление государственным имуществом. Структуры, выполняющие обязанности по управлению и надзору над государственным имуществом, и их сотрудники должны в соответствии с законодательством усилить управление и надзор над государственным имуществом, способствовать сохранению и приросту ценности, предотвращать нанесение ущерба государственному имуществу. В случае злоупотребления должностными полномочиями или халатности, в результате чего государственному имуществу был нанесен ущерб, необходимо привлечение к уголовной ответственности в соответствии с законодательством. В случае причинения ущерба государственному имуществу в результате продажи имущества по заниженной цене, организации сговора с целью присвоения имущества, самовольного поручительства и иных действий в нарушение положений об управлении государственного имущества в ходе процессов реорганизации, слияния, разделения предприятий, сделок с взаимозависимыми лицами, необходимо привлечение к правовой ответственности в соответствии с законодательством».  Как видим, выписаны и обязанности по управлению, и санкции. Следует обратить внимание на обязанность управляющих органов “ способствовать сохранению и приросту ценности”, что  криминализует всякие попытки обесценить государственную собственность с целью последующей продажи.

Политические институты

Источник политической коррупции заложен уже в Конституции. Также, как и институт собственности, институты государственной власти страдают правовой неопределенностью. Основной закон не содержит ни формальной цели существования института, ни обязанностей, ни ограничений, ни ответственности за нарушения. Есть только размытое понятие полномочий. Так, институт президентской власти формализован ст. 102 следующим образом: «Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина». И если с первой фразой такого определения функций нет особых вопросов, то способ реализации функций из второй фразы непонятен. Полномочия, указанные в ст. 106 (непонятно, это права или обязанности, принято считать правами), никак не корреспондируются с функцией гаранта Конституции, прав и свобод граждан. Еще хуже с санкциями по отношению к Президенту. Мало того, что они представлены исключительно в виде импичмента, но процедура выписана с применением специальных институтов (специальная временная следственная комиссия, специальный прокурор, специальные следователи), которых в Украине нет. То есть должность Президента есть, а обязанностей и ответственности нет. Формальный институт президентской власти не создан.

Другой пример – неопределенность правовых ожиданий от действий выбранных представителей. Никакой ответственности за невыполненные обещания, за противоречия фактической политике и предвыборной программы, — нет и в помине. Избиратель не может сформировать оправданное ожидание, а уже избранный представитель свободен от своих обещаний. Такое положение дел прямо противоречит критериям верховенства права, сформулированным Венецианской комиссией, которая считает составной частью верховенства права принцип правовой определенности, в состав которого, в свою очередь, входит принцип правомерности ожиданий, а именно «Органы государственной власти должны соблюдать не только закон, но и свои обещания и порожденные ими ожидания. В соответствии с доктриной правомерных ожиданий, лица, добросовестно действующие на основании закона (как он есть), не должны быть обмануты в своих правомерных ожиданиях» (Документы 106-го пленарного заседания Венецианской комиссии (Венеция, 11-12 марта 2016 г.)).

Правовая неопределенность, несоответствие политики правомерным ожиданиям избирателей, отсутствие санкций за нарушения, невозможность защитить свое право избирать достойных путем отзыва недостойных – все это приводит к безнаказанности политиков и как следствие, к масштабной политической коррупции.

Сословность как механизм извлечения ренты

Украинская коррупция имеет существенные отличия от коррупции в Европе, США или Австралии. Все мы знаем примеры подкупа американских полицейских, и они всегда связаны с должностными преступлениями. Но невозможно представить, чтобы американские полицейские брали взятки за то, чтобы просто делать свою работу в полном соответствии с правилами. Общеизвестно, что украинцы платят судьям не за нарушения, а за законные решения. Мы платим врачам, чтобы нас лечили в соответствии с протоколом, а не каким-то особенным образом.

Абсурд? Нет, если учесть, что чаще всего подобная плата – это взимание незаконной сословной ренты. Те, кто зависимы, открывают кошельки для тех, кто принимает решения. К чему приводят подобные практики, наглядно видно на примере образования. Репетиторство существовало в школах всегда. Но если в советские времена это была плата лучшим учителям за дополнительные знания, не входящие в школьную программу, но необходимые для вступительных экзаменов в ВУЗ, то сейчас родители дружными рядами водят своих чад к учителям для изучения обычной школьной программы. При этом, программа, например, по математике, не просто легче, чем была раньше, она стала примитивной и совершенно не отвечающей требованиям времени. Учителя просто научились взимать сословную ренту за работу, которую должны были бы делать на уроке за свою зарплату. В результате, тестирование выпускников в 2018 году показало неумение половины детей даже работать с дробями. Уровень математической подготовки вопиющий. Потом эти же дети приходят в ВУЗы и начинают группой собирать деньги преподавателю за экзамен. И в результате мы имеем соответствующее качество подготовки специалистов с коррумпированным с детства сознанием. Не случайно, и Всемирный Банк в своих исследованиях коррупции в разных странах, относит репетиторство к одной из форм коррупции.

Что с этим делать? Нам необходимы жесткие объективные инструменты оценки деятельности участников всех базовых общественных и политических институтов. Например, учитель математики, у которого значительная часть учеников не смогла получить даже минимальный балл на ЗНО, просто должен быть уволен, как и врач, допустивший нарушение медицинского протокола. Директор государственного предприятия, не выполнивший критерии качества своей работы, должен отвечать за свои действия. Безнаказанность приводит просто к анекдотическим результатам. Например, 4 млн.грн — убыток Укрпошты за 2014 год, до назначения англоязычного» чикагского» мальчика Смелянского, 537 млн.грн — убыток Укрпошты за I полугодие 2018 года, через два года после назначения Смелянского. Безнаказанность подобного «менеджмента» не объясняется никакой логикой.

Антикоррупционные органы

Главным достижением свой борьбы с коррупцией власть считает создание системы из нескольких антикоррупционных органов, вершиной которых должен стать антикоррупционный суд. Однако, работа созданных институций наглядно демонстрирует их вопиющую неэффективность. Отсутствие реальных сроков коррупционеров, бесконечный уход от ответственности через судебные залоги с последующим спусканием дел «на тормоза» уже стали «притчей во языцах». Вся создаваемая пирамида не может быть эффективной априори. Причина – неинклюзивность института. Сословное правосудие – вот сущность этих органов. Представители правящего сословия накладывают санкции на других представителей этого же сословия. Вся история сословных сообществ, весь путь человечества от феодализма к капитализму – это история мучительного построения инклюзивного правосудия, реализация принципа равенства граждан перед законом. Украина же построением внутрисословных репрессивных органов только усугубила свое неофеодальное состояние, законсервировав сословные привилегии.

Судите сами. Как можно уничтожит гигантский поток незаконной ренты от таможни, не трогая его источника – процедур, проводимых простыми инспекторами непосредственно на таможенных пунктах? Как можно преодолеть процесс покупки топ-чиновниками яхт и недвижимости за рубежом, не рассматривая работу лиц, занятых в НБУ финансовым мониторингом?

Для того, чтобы привлечь к реальной ответственности виновных, необходим суд, решению которого общество бы доверяло. В наших условиях это может быть только суд присяжных, когда 12 случайным образом выбранных людей сами принимают решение, виновен ли человек в преступлении, а конкретный судья лишь определяет меру наказания. Тогда от степени заангажированности судьи мало что зависит. Трудно себе представить, чтобы проворовавшийся американский чиновник смог бы подкупить всех присяжных, учитывая институциональную сложность формирования их состава.

Список институциональных дефектов, приводящих к коррупции, можно продолжить. Он будет длинен. Так же длинен, как перечень причин, способных вызвать злокачественную опухоль в организме. Поддается ли коррупция лечению? Мой ответ – да. Если это лечение носит институциональный характер. И если в лечении рака обязательно сочетание оперативного и консервативного лечения, то и в лечении коррупции необходимо сочетать репрессивные меры с перестройкой институтов, введением диагностических маркеров и правовых предохранителей. И точечная партизанская борьба немногочисленных активистов, сопряженная с риском для жизни, не решит проблему.

Изменит ли ситуацию с коррупцией смена действующих лиц? Смена должна состояться непременно, просто потому, что зло должно быть наказано. Но без институциональных изменений новые лица, сколь невинны бы они ни были, создадут новую коррупционную систему. Точно так же, как невинные малыши, попадая в школу, начинают списывать друг у друга. Просто потому, что коррупция — это институциональная ловушка. Ловушки имеют свойство самовоспроизводиться независимо от персоналий. А потому вопрос ревизии всех базовых институтов в обществе, их лечение путем всеобъемлющей правовой реформы – вопрос выживания Украины.