Експорт з обмеженнями: які наслідки для України матиме скасування "воєнних пільг" у торгівлі з ЄС
Автономні торговельні ініціативи Європейського Союзу допомогли Україні зменшити наслідки повномасштабного конфлікту. Однак, їхній термін дії закінчується вже в червні.
Вже незабаром умови торгівлі України та ЄС мають змінитися.
У 2022 році, на тлі повномасштабної російської агресії, Європейський Союз прийняв кілька рішень, які забезпечили стрімке, однак переважно тимчасове поглиблення економічної інтеграції України з ЄС.
Ключовим аспектом стало введення в Україні директиви про тимчасовий захист, яка продовжує надавати можливості для працевлаштування і доступу до соціальних послуг і систем захисту для мільйонів українських громадян, які виїхали до Європейського Союзу.
На справді, Україна на деякий час здобула переваги однієї з основних свобод ЄС - свободи пересування робочої сили.
Інші варіанти були менш масштабними, проте також мали значну вагу. Зокрема, в сфері товарної торгівлі впроваджено автономні торгові заходи (АТМ), які тимчасово зняли залишки тарифних обмежень, що все ще діяли в рамках поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі з ЄС.
Це були дуже потрібні рішення, які пом'якшили шок повномасштабної війни.
Проте це були тимчасові рішення, внаслідок чого вже зараз постало питання про їх заміну. У червні 2025 року завершуються дія автономних торговельних заходів. Європейська комісія не планує їх продовжувати, натомість планує запропонувати Україні певну заміну.
Яким чином це позначиться на українському експорті до Європейського Союзу? Які можуть бути потенційні варіанти розвитку подій?
Зокрема - у разі, якщо двостороння торгівля повернеться до квот, що діяли до 2022 року.
По-перше, необхідно зрозуміти, які саме зміни відбулися в Україні з введенням автономних торговельних заходів.
Впроваджені в червні 2022 року, автоматизовані торгові механізми скасували чотири категорії тарифних обмежень, що стосувалися доступу українських товарів на ринок Європейського Союзу. До них належали:
А. Імпортні мита на товари, для яких на початок 2022 року перехідні періоди ще не закінчилися, тому мита залишаються ненульовими.
Слід зазначити, що безмитна торгівля з Європейським Союзом для більшості сільськогосподарських та промислових товарів стартувала ще в 2014 році. Однак для деяких продуктів, таких як добрива, алюмінієві вироби та автомобілі, були встановлені перехідні періоди, які мали закінчитись у 2022 році. Завдяки угодам ATMs ці перехідні терміни ПВЗВТ завершились на півроку раніше.
Б. Тарифні квоти, які були введені ПВЗВТ як інструмент часткового відкриття ринку. На обсяг квоти на ринку ЄС діяло нульове мито, поза цим обсягом - стандартне мито режиму найбільшого сприяння (most favoured nation, MFN). Для деяких товарів воно досить високе.
Тарифні квоти в рамках ПВЗВТ охоплювали 36 груп товарів, в основному стосуючись агропромислової продукції та продуктів харчування. Для певних товарів, таких як пшениця чи цукор, мита за межами квоти були практично заборонені. Тим часом, варто зазначити, що ситуація з кукурудзою є цікавою, адже мито на неї поза квотою становить нуль.
В. Ввізні ціни. У межах ПВЗВТ планувалося часткове скасування мит на певні сільськогосподарські продукти. Було скасовано адвалорну частину мит, проте спеціальне мито, яке нараховується, якщо товар імпортується за нижчою ціною, ніж визначена у митному регулюванні, залишилося в силі.
Г. Спеціальні та антидемпінгові заходи. ПВЗВТ не перешкоджала партнерам у взаємному впровадженні заходів торгового захисту.
У Європейському Союзі були введені специфічні захисні механізми для чорних металів та їх виробів, які стали відповіддю на протекціоністські ініціативи, що реалізувалися під час першого терміну президентства Дональда Трампа в США. Крім того, існувало кілька антидемпінгових заходів.
Усі ці дії, що в цілому охоплювали близько 20% українського експорту до Європейського Союзу, призвели до зупинки АТМ.
Нехай і тимчасово, проте доступ на ринок ЄС став безмитним для всіх без винятку товарів.
І незабаром це стало політичною проблемою для України.
Це рішення ЄС, посилене вимушеною зміною логістики через окупацію або блокування морських портів, привело до стрімкої переорієнтації експортних потоків на ЄС, зокрема на ринки країн-сусідів України.
Частка Європейського Союзу в експорті України зросла з 39% у 2021 році до 63% у 2022 році. Одночасно частка товарів, що підпадали під дію тарифних обмежень, після запровадження ATMs зросла до 26%. Це відбулося, зокрема, завдяки збільшенню обсягу експорту товарів, на які раніше діяли тарифні квоти.
У 2021 році частка експорту цих товарів у загальному обсязі експорту ЄС складала 9%, але вже у 2022 році вона збільшилася до 20%.
Причина полягала не лише у скасуванні мит на імпорт, що перевищує безмитну квоту.
Уся система логістичної допомоги Україні у перший рік війни була заточена на вивезення у першу чергу українського збіжжя задля забезпечення глобальної продовольчої безпеки. Саме це було однією з ключових цілей Шляхів солідарності (Solidarity Lanes). На це працювала Чорноморська зернова ініціатива (Black Sea Grain Initiative).
Зерно, яке є одним з найчутливіших товарів для торгівлі в Європейському Союзі, підлягало тарифним квотам, які були скасовані автоматизованими торговими системами (АТС).
Стрімке зростання експорту в ЄС досить швидко призвело до реакції. Що до певної мірі підважило ідею безмитної торгівлі, закладену в ATMs.
У квітні 2023 року Польща, Угорщина, Словаччина та Болгарія ухвалили рішення про заборону імпорту великої кількості аграрних продуктів з України на свої території. Це стосується навіть тих товарів, на які вже давно діяли нульові мита, а також які не підпадали під дію ATMs.
Ця заборона виявилася тимчасовою, і через кілька тижнів її було замінено на превентивні заходи, запроваджені Європейською комісією. Ці заходи заборонили імпорт чотирьох видів товарів — пшениці, кукурудзи, рапсу та насіння соняшника, які походять з України, до зазначених ринків, а також до Румунії.
Після закінчення терміну дії превентивних заходів, що тривали з травня по вересень 2023 року, індивідуальні обмеження, встановлені країнами-учасниками, знову набули чинності і продовжують діяти. Варто зазначити, що кожна країна має свій власний специфічний список заборон.
У новій редакції ATMs, що почала діяти з червня 2024 року, для семи товарів (кукурудза, м'ясо птиці, яйця, цукор, мед, вівсянка та ячмінна крупа) запровадили додатковий механізм, відомий як екстрене гальмування (emergency brake mechanism). Цей механізм було активовано майже відразу для п'яти з цих товарів, проте обмеження не стосувалися кукурудзи та м'яса птиці.
Це суттєво уповільнило їхній експорт, в деяких випадках фактично призупинивши його у другій половині 2024 року.
Крім того, у кількох сусідніх країнах проблема українського експорту набула виразного політичного контексту, продовжуючи залишатися однією з основних тем під час виборчих кампаній.
Політичні суперечки навколо банкоматів з кожним роком набирали все більшої напруги.
І це робить їх продовження майже токсичним для відносин України з ЄС. Тому не дивно, що Європейська комісія оголосила про їхнє завершення.
Інше питання полягає в тому, що може замінити банкомати?
Замість щорічного подовження торгових привілеїв, можна відновити співпрацю в рамках угоди про вільну торгівлю.
Проте якщо нічого не змінювати і повернутись до умов, які діяли до початку ATMs, це буде досить боляче для України.
Дослідження, проведене Веронікою Мовчан з Інституту економічних досліджень та Рікардо Джуччі з Berlin Economics, аналізує вплив тарифних квот, які діяли до впровадження ATMs. Результати свідчать, що відновлення тарифних квот на рівні 2021 року може зменшити експорт України до Європейського Союзу на 1,5 мільярда доларів, що становить близько 4% від загального обсягу українського експорту.
Експорт пшениці, цукру та м'яса птиці зазнає найбільших втрат. Обсяги торгівлі пшеницею та цукром, разом із деякими іншими товарами, можуть знову досягти рівнів, що відповідають тарифній квоті.
Частину експортних поставок можна буде перенаправити на нові ринки, проте це також призведе до додаткових витрат та збитків.
Інший, значно привабливіший варіант - це перегляд тарифного розкладу в рамках ПВЗВТ відповідно до статті 29 Угоди про асоціацію.
Україна розпочала консультації з цього питання у 2021 році, через п'ять років після старту тимчасового застосування ПВЗВТ. Проте війна та події, пов'язані з автоматами для зняття готівки, відволікли увагу від цих обговорень.
Як демонструє практика продовження ATMs та індивідуальних захисних заходів країн-членів ЄС, довгострокові угоди про ринковий доступ, що укладаються до вступу в ЄС, є більш ефективними для чутливих товарів.
А такими, за визначенням, є товари, щодо яких сторони домовились про виключення з режиму вільної торгівлі у далекому 2012 році.
Крім того, зміни в додатках до Угоди про асоціацію, які необхідні для оновлення тарифних квот, не вимагають голосування в парламенті. Це означає, що цей процес є менш політизованим.
І цим згодні всі учасники процесу.
Головне питання - якими мають бути нові домовленості. Зокрема, який може бути новий рівень тарифних квот, які є ключовим елементом перемовин у рамках статті 29.
Для України найкращим рішенням безумовно стало б повне скасування тарифних квот.
Оскільки ATMs створили умови безмитного доступу, за деякими поки що невеликими винятками, приріст експорту у разі рішення про повне скасування тарифних квот у короткостроковій перспективі не буде значним. Він складе близько $290 млн.
Проте, повна реалізація цього варіанту, враховуючи всі попередні конфлікти, на жаль, виглядає малоймовірною. Тим не менш, скасування тарифних квот для деяких з 36 категорій може бути вельми корисним. Одночасно
Можливим розвитком подій стане укладення угод щодо визначення нових тарифних квот для товарів, які є особливо чутливими.
Згідно з даними дослідження, проведеного Веронікою Мовчан та Рікардо Джуччі, якщо повернення до початкового рівня ПВЗВТ відбудеться лише для шести чутливих категорій товарів (пшениця, кукурудза, овес, м'ясо птиці, мед та цукор), втрати українського експорту до ЄС можуть сягнути приблизно 1,2 мільярда доларів. Це, звісно, менше, ніж у першому сценарії, але різниця не є суттєвою.
Значно доцільніше виглядає встановлення нових тарифних квот на рівні, який буде близьким до тих, що склалися у період з 2022 по 2024 роки.
Ми розрахували сценарій встановлення нового рівня тарифних квот для чутливих товарів на рівні 2024 року і скасування для решти. Це незначно змінює поточні обсяги експорту, приріст складає $77 млн.
Цей підхід, водночас, сприяє збереженню існуючого рівня підтримки України та визначає чіткі рамки для безмитного експорту, до моменту, коли членство України в ЄС забезпечить їй повноцінний доступ до ринку.
Безсумнівно, існує різноманіття інших проміжних варіантів, які займають позицію між поверненням до основних тарифних квот ПВЗВТ і цілковитою відмовою від них.
І зараз переговори між Україною та ЄС мають визначити, яким буде результат.
І наостанок - сценарій, за яким Київ жертвує ATMs задля пом'якшення позиції партнерів на переговорах про членство - можливо, є не таким вже й поганим для України.
