Європейська інтеграція українських регіонів: чому переговорний Розділ 22 щодо вступу до ЄС є найпотужнішим викликом? (Дмитро Ливч)
Україна впевнено рухається шляхом європейської інтеграції. Процес скринінгу українського законодавства та законодавства ЄС завершено, готуються переговорні позиції, а реформи, попри війну, тривають. Однак серед 36 переговорних розділів є один, який створює небезпечну ілюзію. Розділ 22 "Регіональна політика та координація структурних інструментів" не вимагає від України лише транспонування директив ЄС у національне законодавство. На перший погляд, це може створювати враження, що йдеться про відносно простий переговорний розділ. Насправді ж він є одним із найскладніших.
Основна причина полягає в тому, що Розділ 22 фокусується на системах, інститутах та їхніх можливостях. Acquis ЄС в рамках цього розділу в основному складається з регуляційних та імплементаційних норм, які визначають правила для програмування, схвалення та реалізації політики згуртованості Європейського Союзу. Ці програми узгоджуються з Європейською комісією, проте основна відповідальність за їх виконання лягає на державу-члена ЄС. Іншими словами, Європейський Союз буде цікавитися не лише тим, чи ухвалила Україна відповідний закон, а й тим, чи має вона можливість ефективно управляти мільярдами євро, які надають європейські платники податків.
І це питання аж ніяк не риторичне. На політику згуртованості ЄС припадає майже третина всього бюджету Європейського Союзу: близько 392 млрд євро у періоді 2021-2027 років. Після вступу, за чинною методологією розподілу фінансування політики згуртованості ЄС, практично всі регіони України відповідали б критеріям категорії "менш розвинених" - із ВВП на душу населення суттєво нижчим за 75 % від середнього показника по ЄС, - що потенційно відкривало б доступ до десятків мільярдів євро інвестицій. Однак без дієвої системи управління та контролю (Management and Control System, MCS) жодне фінансування не надходитиме. Оцінка Європейської комісії у щорічних звітах про розширення протягом 2023-2025 років залишалася незмінною: Україна має "певний рівень підготовки" і продемонструвала лише "обмежений прогрес" у межах Розділу 22.
Інституційна структура: хто в Україні несе відповідальність за розвиток регіонів?
Перше, що впадає в око зовнішньому спостерігачеві під час аналізу інституційного ландшафту України у сфері регіональної політики, - це його складність і фрагментованість.
На рівні держави відповідальність розподіляється між різними учасниками, які обертаються навколо так званого "управлінського центру".
Міністерство, що відповідає за розвиток місцевих громад та територій, виступає як основний державний орган, який формує регіональну політику та управляє Державним фондом регіонального розвитку (ДФРР). У свою чергу, Міністерство економіки виконує роль національного координатора України (Ukraine Plan) та відповідає за реформування управління публічними інвестиціями (Public Investment Management, PIM), а також за значну частину загальної інвестиційної стратегії.
У 2023 році було засновано Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України, яке стало основним органом для реалізації відповідних програм. Окрім цього, Офіс Президента України відіграє важливу роль у формуванні регіональної політики, призначаючи керівників обласних державних (військових) адміністрацій і ініціюючи створення нових координаційних структур, зокрема Національної ради з відновлення України.
Вкрай важливою є Міжвідомча координаційна комісія, що займається питаннями регіонального розвитку, адже вона повинна об'єднати всіх залучених учасників для спільної роботи. Однак варто зазначити, що міністерство, яке визначає основи інвестиційної політики, не є тим самим органом, що відповідає за регіональну політику. У певних сферах спостерігається суперечність у розподілі повноважень.
На рівні регіону обставини виглядають ще більш заплутаними.
В Україні зберігається подвійна система врядування: призначені обласні державні (військові) адміністрації функціонують паралельно з обраними обласними радами. Начальник обласної військової адміністрації, призначений Президентом України, та голова обласної ради, обраний депутатами, нерідко можуть мати різні пріоритети. Обласні адміністрації одночасно розробляють регіональні стратегії та відповідають за моніторинг їх виконання. Це створює класичний конфлікт інтересів, коли виконавець оцінює власну діяльність. Обласні ради формально затверджують стратегії, які фактично були підготовлені адміністраціями.
Агенції регіонального розвитку (АРР) мають потенціал стати важливими інструментами для здійснення операцій у 22 з 25 регіонів України, але їм необхідно значне підсилення. Фінансування таких агентств є нестабільним, а їхній інституційний статус часто залишається невизначеним. У реальному житті вони часто опиняються між суперечливими інтересами своїх засновників — обласних державних (військових) адміністрацій і обласних рад.
Вся ця ситуація свідчить про одне: на регіональному рівні в Україні відсутній єдиний юридично визнаний та адміністративно спроможний партнер, що здатен управляти програмами, ухвалювати рішення щодо проектів і нести відповідальність за використання фінансів. Саме такого партнера потребує система управління фондами політики згуртованості ЄС.
На місцевому рівні 1 469 територіальних громад, створених внаслідок реформи децентралізації, мають значний обсяг відповідальності - від розробки стратегій розвитку до управління різними галузями. Однак між їхніми повноваженнями та наявними ресурсами існує суттєвий дисбаланс. Попри те, що податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) становить основу місцевих бюджетів, значна частина делегованих повноважень фінансується за рахунок цільових субвенцій з державного бюджету, які розраховуються на основі часто застарілих статистичних даних. Додатково, у звітах Європейської комісії про розширення зазначається, що висока плинність кадрів, викликана мобілізацією, внутрішнім переміщенням населення та міграцією, залишається серйозною проблемою для органів місцевого самоврядування.
Стратегічне управління, територіальне проектування та процес відновлення: чому планування не працює як цілісна система?
Ключовою проблемою в підготовці України до переговорів за Розділом 22 є система стратегічного планування. На сьогодні вона більше нагадує не єдину структуру, а збірку різних стратегій, програм, планів відновлення та документів просторового планування, які існують паралельно на національному, регіональному та місцевому рівнях. Це призводить не лише до великого обсягу документації, але й до заплутаної ієрархії, дублювання функцій та слабких зв'язків між документами, що повинні взаємодіяти як єдине ціле.
Це питання має принципове значення. Політика європейської згуртованості не базується на абстрактних заявах, а діє відповідно до чіткої логіки: стратегічні пріоритети повинні бути пов'язані з конкретними територіями, механізмами фінансування та реальними проєктами. Тому для України основним завданням є не створення ще одного документа, а реорганізація всієї системи таким чином, щоб стратегічне, просторове та відновлювальне планування стали невід'ємними частинами єдиного процесу, а не існували як окремі сфери.
Фінансова архітектура: між тактикою відновлення та стратегією розвитку
Основний національний фінансовий інструмент регіональної політики - Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) - наочно демонструє всі суперечності існуючої системи. Його діяльність була призупинена у 2022 році, коли ресурси були переорієнтовані на потреби оборони. У 2025 році ДФРР відновив свою роботу, однак у значно менших обсягах: 1 млрд грн, що становило лише близько 0,05 % доходів загального фонду державного бюджету.
Водночас відбулися і позитивні зміни. Відновлення роботи ДФРР у 2025 році супроводжувалося важливими модернізаціями: інтеграцією з DREAM (цифровою екосистемою управління відновленням), узгодженням із реформою управління публічними інвестиціями, а також створенням нової національної комісії з відбору інвестиційних проєктів. До її складу тепер входять представники асоціацій органів місцевого самоврядування та організацій громадянського суспільства. Це є прямим кроком до реалізації принципу партнерства Політики згуртованості ЄС.
Одночасно було анульовано попередню систему, згідно з якою представники Комітету Верховної Ради України з питань бюджету займали не менше 50% посад у складі комісії — цей механізм піддавався критиці через можливі конфлікти інтересів.
Проте основна суперечність залишається без вирішення: Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) опинився між своєю первісною метою довгострокового стратегічного розвитку та новими обов'язками щодо фінансування відновлювальних робіт. Спочатку цей фонд був заснований як інструмент для фінансування пріоритетів, визначених у Державній стратегії регіонального розвитку (ДСРР), але тепер його діяльність зосереджена на проєктах відновлення. Це може призвести до ризику, що фінансові ресурси будуть використовуватися переважно на термінове "заповнення дірок", тобто на відновлення зруйнованої інфраструктури, що може негативно вплинути на менш помітні, але критично важливі інвестиції у підвищення конкурентоспроможності регіонів.
Ширша фінансова архітектура регіонального розвитку також мало сприяє забезпеченню передбачуваності. Субвенції, які є основним механізмом фінансування делегованих повноважень, часто ґрунтуються на застарілих методиках розрахунку. Ринок муніципального боргу залишається недостатньо розвиненим: історично менше 2 % територіальних громад виступали позичальниками. Попри позитивні кроки, такі як відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні у 2024 році та заплановане збільшення фінансування ДФРР до 90 млрд грн у 2026-2028 роках, системі й досі бракує того, що має вирішальне значення: стабільності, передбачуваності та стратегічної спрямованості.
Принцип співпраці: формальна взаємодія замість обговорення.
Політика згуртованості ЄС ґрунтується на принципі партнерства, закріпленому в Європейському кодексі поведінки щодо партнерства (ЕССР). Це означає обов'язкове активне та змістовне залучення заінтересованих сторін - органів державної влади всіх рівнів, бізнесу, профспілок, організацій громадянського суспільства та академічних установ - на кожному етапі політичного циклу: від підготовки стратегій і відбору проєктів до моніторингу їх реалізації. Це не рекомендація, а юридична вимога.
В Україні ситуація суттєво відрізняється від загальноприйнятих стандартів. Взаємодія з зацікавленими сторонами залишається переважно епізодичною та формальною. Громадськість зазвичай залучається через тимчасові робочі або консультативні групи, а не через стабільні структури, наділені реальними повноваженнями. Представники бізнесу та наукової спільноти відзначають, що їхня участь, як правило, обмежується лише консультаційними функціями, а не дійсно активною участю в процесі ухвалення рішень.
Ця проблема має інституційний характер. Основний Закон України "Про публічні консультації" був прийнятий, проте його реалізація досі відкладена через воєнний стан. Більше того, для деяких нових документів, таких як плани відновлення та розвитку територіальних громад, проведення публічних консультацій не є обов'язковою вимогою за законом.
Таким чином, впровадження принципу партнерства є одним із ключових культурних та управлінських перетворень, які Україні ще потрібно реалізувати. Відсутність інституціоналізації партнерства, що надає зацікавленим сторонам не лише можливість висловлювати свої думки, а й справжній вплив на процес прийняття рішень, призведе до того, що будь-яка система управління фондами ЄС залишиться лише зовнішньою формальністю.
Час діяти: запитання, які Україна мусить поставити собі вже зараз
Аналіз, проведений командою EasyBusiness за сприяння Програми "U-LEAD з Європою", залишає мало простору для оптимізму. Щоб Україна могла ефективно залучати фінансування з Європейського Союзу — і це питання стосується не абстрактних майбутніх можливостей, а конкретної інституційної готовності вже сьогодні — країні потрібно перейти від розрізненої системи до єдиної інституційної структури.
Приклад Польщі свідчить про те, що це реально досягти: потужне центральне міністерство, яке не бере на себе виконання політики, а забезпечує її реалізацію на рівні регіонів; поступове зміцнення регіональної спроможності відповідно до принципу етапного розвитку; і, зрештою, делегування управління значною частиною фінансування політики згуртованості регіонам.
Одночасно ця публікація не має наміру пропонувати остаточні рішення. Її основна мета полягає у стимулюванні дискусії. На даний момент Україна зустрічається з серйозними викликами, які не можуть бути подолані жодним окремим учасником регіональної політики самостійно:
Найголовніше: Ukraine Facility та її ключовий елемент - План України - вже сьогодні виконують роль своєрідного "тренувального майданчика". Система аудиту, звітності та фінансування, що формується в рамках Плану України, є безпосереднім аналогом інституційної культури, необхідної для ефективного управління фондами політики згуртованості Європейського Союзу. Однак наразі ця система залишається централізованою, без достатнього залучення регіональних і місцевих структур до процесів управління та контролю.
Дискусія, яку не слід відкладати на потім.
Інституційна спроможність у рамках Розділу 22 визначається не лише формально затвердженими процедурами, а й реальними знаннями та навичками, які здобуваються в процесі практичного навчання. Створення систем та кадрового потенціалу для ефективного управління мільярдами євро з бюджетів ЄС не відбудеться миттєво. Цей процес потребує поступового формування – проект за проектом, установа за установою, рішення за рішенням.
Ми всі повинні продовжувати цю важливу бесіду та спільну діяльність: уряд, парламент, регіональні органи, місцеві громади, підприємці та представники громадянського суспільства.
Цю статтю підготувала громадська організація "EasyBusiness" в рамках ініціативи "Підтримка регіонального залучення у процес вступу України до ЄС". Проєкт реалізувався за сприяння програми "U-LEAD з Європою" і тривав з липня 2025 року по березень 2026 року. Основною метою проєкту було надання підтримки Міністерству розвитку громад та територій України у виконанні рекомендацій Європейської комісії, які містяться у звітах щодо України в рамках пакетів розширення ЄС, зокрема в розділі 22 "Регіональна політика та координація структурних інструментів".
Програма "U-LEAD з Європою" спрямована на посилення прав та можливостей на місцевому рівні, а також на підвищення підзвітності та розвитку в Україні. Цей проект фінансується спільно Європейським Союзом та його державами-членами, зокрема Німеччиною, Данією, Францією, Австрією, Польщею та Словенією. Мета програми – підтримати Україну в укріпленні місцевого самоврядування. U-LEAD працює над забезпеченням прозорого, підзвітного та багаторівневого управління, яке відповідає потребам громадян та розширює можливості місцевих громад.
Автори цієї статті несуть повну відповідальність за її зміст, який не завжди може відображати погляди Програми "U-LEAD з Європою", а також Європейського Союзу та країн-членів, таких як Німеччина, Данія, Франція, Австрія, Польща і Словенія.
Дмитро Ливч - керівний партнер напряму консультування публічного сектору Civitta Ukraine, голова правління та генеральний директор EasyBusiness - провідного українського аналітичного центру, що просуває принципи вільної ринкової економіки. Економіст із понад десятирічним досвідом роботи, спеціалізується на розробленні політики на основі доказів, структурних економічних реформах та регіональному розвитку. Очолював розроблення Стратегії відновлення та розвитку Одеської області, а також координував підготовку Національної економічної стратегії України до 2030 року. У межах ІІІ фази Програми "U-LEAD з Європою" працює національним експертом із систем планування та програмування, уможливлюючих умов, підтримував розроблення Майстер-плану України за Розділом 22. Дмитро завершив освітню програму для керівників "Leading Economic Growth" у Гарвардській школі ім. Кеннеді та нині є аспірантом за спеціальністю "Міжнародна економіка" в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка.
Ярослав Жидик є асоційованим партнером у компанії Civitta та керує напрямком регіонального розвитку в EasyBusiness. Він має більше семи років досвіду в консалтингу, публічній політиці та економічному аналізі. Його експертиза охоплює регіональний та місцевий економічний розвиток, а також стратегічне планування. Ярослав координував розділи, що стосуються регіонального розвитку та підприємництва, у Національній економічній стратегії України до 2030 року, а також є автором численних публікацій, які аналізують полюси економічного зростання та використання інструментів регіональної політики ЄС. В рамках третьої фази програми "U-LEAD з Європою" він виконує роль національного експерта з питань інституційної архітектури та адміністративної спроможності, сприяючи розробці Майстер-плану України за Розділом 22 та зміцненню спроможності регіонів. Ярослав отримав магістерський ступінь у галузі "Підприємництво, торгівля та біржова діяльність" у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, де наразі продовжує навчання в аспірантурі.
Марія Шаламберідзе - старша аналітикиня напряму європейської інтеграції в Civitta та EasyBusiness. Спеціалізується на питаннях європейської інтеграції України, зосереджуючись на процесі вступу до ЄС, оцінці інституційної спроможності та аналізі державної політики. Є авторкою аналітичних досліджень щодо процесу розширення Європейського Союзу, а також процедурних і політичних перешкод на шляху вступу України до ЄС. Надавала аналітичну підтримку Урядовому офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції України. Марія здобула ступінь магістра за спеціальністю "Міжнародне приватне право" в Навчально-науковому інституті міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
