Політика європейської інтеграції та безпеки: які пріоритети слід визначити на майбутнє? (Сергій Холодовський)

На протязі значної частини існування Європейського Союзу економічна, соціальна та територіальна інтеграція залишалася одним із найяскравіших прикладів європейської єдності. Приблизно одна третина бюджету ЄС витрачалася на зменшення різниці між регіонами з високим і низьким рівнем розвитку.

Проте з 2022 року повномасштабна агресія Росії щодо України, зростання невпевненості в довгостроковій ефективності трансатлантичних безпекових гарантій, а також збільшення різноманіття гібридних і кіберзагроз вивели питання оборони та стабільності на передній план політичного порядку денного Європейського Союзу.

У Білій книзі, що стосується європейської оборони — Готовність 2030, а також у супутньому Плані переозброєння Європи (ReArm Europe Plan), Європейська комісія пропонує залучити до 800 мільярдів євро додаткових інвестицій у сектор оборони. При цьому, запропонована Багаторічна фінансова рамка на період з 2028 по 2034 роки передбачає інтеграцію фінансування політики згуртованості, сільського господарства та безпеки в єдину структуру Планів національного та регіонального партнерства (European Commission, 2025; Darvas et al., 2026).

Це ставить перед Європейським Союзом важливе питання: чи слід у наступні десять років зберегти акцент на політиці згуртованості, чи, можливо, переорієнтувати політичні та фінансові ресурси на питання безпеки та оборони?

На мою думку, відповідь полягає не у виборі між цими двома напрямами. Їх потрібно чітко розмежовувати, водночас забезпечуючи взаємодію. Безпека й оборона потребують значних додаткових цільових ресурсів, які неможливо реалістично отримати через прихований перерозподіл коштів політики згуртованості. Водночас сама політика згуртованості має зберегти визначену Договорами місію -- скорочення регіональних диспропорцій.

Аспекти територіальної стабільності, взаємозалежності та готовності інституцій варто включити в політику згуртованості, оскільки вони дійсно можуть посприяти успішному виконанню цієї місії. Проте, важливо уникнути перетворення цієї політики на ще один механізм у сфері безпеки.

Політика європейської згуртованості: мета, результати та актуальні проблеми

Політика згуртованості є не лише інструментом фінансового перерозподілу, а й окремою метою, закріпленою в основних договорах Європейського Союзу. Відповідно до статей 174-178 Договору про функціонування Європейського Союзу (TFEU), Союз має зобов'язання зменшувати нерівності у рівнях розвитку своїх регіонів. Особливу увагу приділено сільським районам, регіонам, що переживають промислову трансформацію, а також територіям, які стикаються з серйозними і постійними природними чи демографічними викликами.

У практичному застосуванні ця політика втілюється через тривалі, спільно фінансовані та орієнтовані на конкретні території програми, які здійснюються у співпраці між Європейською комісією, державами-членами та місцевими органами влади, а не шляхом надання одноразових грантів для окремих проєктів. Саме така програмна структура вирізняє політику регіонального розвитку від більш обмеженого підходу, який зосереджується лише на використанні наявних фінансових ресурсів.

Результативність політики згуртованості має кількісні підтвердження. Згідно з Дев'ятою доповіддю Європейської комісії про економічну, соціальну та територіальну згуртованість, держави-члени, які приєдналися до Європейського Союзу після 2004 року, збільшили середній ВВП на душу населення з 52 % майже до 80 % від середнього показника по ЄС. Таким чином, розрив із рештою Союзу фактично скоротився приблизно вдвічі. Середній рівень безробіття в цих країнах знизився з 13 % до 4 % (European Commission, 2024). Рівні зайнятості та безробіття в менш розвинених регіонах також істотно наблизилися до показників більш розвинених територій.

Згідно з прогнозами Спільного дослідницького центру Європейської комісії, інвестиції в рамках програмних періодів 2014-2027 років матимуть значний економічний вплив: кожен вкладений євро принесе до 2030 року додатковий приріст виробництва в розмірі 1,3 євро. При цьому до 2043 року цей ефект майже потроїться (Joint Research Centre, 2024).

Загальна сума програм політики згуртованості на період 2021-2027 років становить приблизно 392 мільярди євро. Ці фінансові ресурси використовуються не тільки для вдосконалення інфраструктури та публічних послуг, а також для підтримки "зеленої" та цифрової трансформацій, зміцнення інституційних можливостей та розвитку Єдиного ринку (Європейська комісія, 2024).

Водночас Дев'ята доповідь про згуртованість вказує на збереження, а в окремих випадках -- поглиблення структурних проблем. Серед них -- зростання розриву між успішними метрополійними регіонами та територіями, що опинилися у так званій "пастці розвитку" (development trap); демографічний спад, старіння населення та скорочення робочої сили в багатьох периферійних і сільських регіонах; нерівномірний рівень цифрових навичок, що створює ризик перетворення цифрової трансформації на нове джерело територіальної нерівності (European Commission, 2024).

У таких умовах можуть посилюватися політичне відчуження, недовіра до національних і європейських інституцій, а також вразливість до популістських або зовнішньо підсилених інформаційних наративів. Цей аспект набуває особливого значення при спільному розгляді політики згуртованості та політики безпеки.

Посилення ролі політики безпеки та оборони Європейського Союзу.

Європейську безпеку більше не можна розуміти виключно як традиційну військову оборону. Стратегічний компас з питань безпеки та оборони (Strategic Compass for Security and Defence), схвалений Радою ЄС у березні 2022 року на тлі повернення до Європи війни високої інтенсивності, визначає безпекові амбіції Союзу за чотирма основними напрямами -- діяти (act), інвестувати (invest), співпрацювати (partner) та захищати (secure). Документ прямо виходить за межі кризового реагування, охоплюючи питання стійкості, кібероборони, морської безпеки та захисту критичної інфраструктури (Council of the European Union, 2022).

Згідно з інформацією Європейської служби зовнішніх дій (EEAS), до 2026 року більшість завдань, визначених у Стратегічному компасі, були успішно виконані. Зокрема, ЄС здобув оперативну готовність для швидкого розгортання своїх сил, а також було оновлено Стратегію морської безпеки. Проте загальна ситуація з безпекою продовжувала погіршуватися (EEAS, 2026).

Біла книга з питань європейської оборони під назвою "Готовність 2030", спільно представлена Європейською комісією та Високим представником ЄС у 2025 році, пропонує ще більш амбітний підхід. Безпрецедентне збільшення інвестицій в оборону розглядається як необхідний крок для усунення критичних недоліків у сферах протиповітряної та протиракетної оборони, артилерії й боєприпасів, безпілотних технологій, військової мобільності та стратегічних можливостей (European Commission, 2025).

План супроводу переозброєння в Європі включає в себе ряд важливих заходів. Серед них – введення національного фіскального винятку, що дозволяє країнам-учасникам збільшити витрати на оборону до 1,5% від ВВП протягом чотирирічного періоду; створення нового фінансового інструменту під назвою Security Action for Europe (SAFE) на суму 150 мільярдів євро для спільних закупівель в оборонній сфері; а також залучення приватних інвестицій через Європейський інвестиційний банк і Союз заощаджень та інвестицій. Загалом, за прогнозами Європейської комісії та Європейського парламенту, ці ініціативи можуть сприяти залученню до 800 мільярдів євро в оборонний сектор (European Commission, 2025; European Parliament, 2025).

Цей розвиток подій свідчить про фундаментальну зміну в оцінці основоположних принципів, на яких протягом багатьох років базувалася європейська модель безпеки. Раніше вважалося, що економічна взаємозалежність здатна стримувати агресію, а НАТО і Сполучені Штати завжди забезпечать надійний захист Європи. Також існувала впевненість, що обмежені оборонні витрати будуть достатніми в умовах сприятливого стратегічного контексту. Сьогодні жоден з цих постулатів не можна вважати незаперечним.

Ось чому установи Європейського Союзу все більше акцентують увагу на економічній безпеці, стійкості ланцюгів постачання, кіберзахисті та протидії дезінформації, розглядаючи ці питання не як другорядні, а як важливі складові сучасної безпекової політики.

Політика єдності та безпеки: змагання, взаємозв'язок чи взаємодоповнюючість?

Зв'язок між цими двома політичними напрямками варто аналізувати як сплав конкуренції, взаємозалежності та взаємодоповнюваності, а не як проблему з єдиним вирішенням.

Найбільш очевидним і практичним аспектом цього взаємозв'язку є конкуренція. Багаторічна фінансова рамка, яку запропонувала Європейська комісія на період 2028-2034 років, передбачає інтеграцію політики згуртованості, Спільної аграрної політики та фінансування у сфері внутрішніх справ у єдиний інструмент, заснований на Планах національного та регіонального партнерства. Одночасно планується перерозподіл певної частини фінансування з політики згуртованості та аграрного сектору, щоб зміцнити конкурентоспроможність, оборону та зовнішню діяльність Європейського Союзу (Darvas et al., 2026).

Європейський комітет регіонів, а також переважна більшість регіональних і місцевих органів влади виступили проти такої реорганізації. Вони застерігають, що вона може призвести до надмірної концентрації процесу ухвалення рішень на рівні національних столиць, зменшити передбачуваність підтримки не лише для найменш розвинених, а й для всіх регіонів, а також створити ризик втрати політикою згуртованості статусу окремої цілі, закріпленої установчими договорами ЄС (European Committee of the Regions, 2026).

Схожі застереження висловлюють фахівці Інституту Жака Делора та Центру досліджень європейської політики (CEPS). Вони підкреслюють, що інтеграція фондів, які функціонують за схемою спільного управління, викликає ряд невирішених питань стосовно моделі управління, принципу додатковості та європейської доданої вартості нового інструменту (Rubio and Alcidi, 2026).

Водночас ці дві політики взаємозалежні. Економічно маргіналізовані, інституційно слабкі або демографічно депресивні регіони більшою мірою піддаються політичним і соціальним чинникам, на яких можуть ґрунтуватися гібридні загрози, кампанії з дезінформації та іноземне втручання. Це відбувається не тому, що бідність автоматично породжує радикалізацію, а тому, що слабкі публічні послуги, низький рівень довіри до інституцій та обмежена адміністративна спроможність зменшують здатність регіонів протистояти економічним, інформаційним чи військовим потрясінням.

З іншого боку, навіть найвищий рівень оборонної готовності не може замінити ефективну регіональну економіку, добре розвинуті системи охорони здоров’я, транспортну та енергетичну інфраструктуру, а також наявність кваліфікованої робочої сили, здатної забезпечувати як цивільне виробництво, так і розвиток оборонно-промислового комплексу. Європейський Союз, який має потужну оборону, але стикається з глибокими та зростаючими внутрішніми диспропорціями, не зможе бути ані політично стабільним, ані стратегічно стійким у довгостроковій перспективі.

Однією з найефективніших концепцій, яка об'єднує ці два напрямки політики, є територіальна стійкість (territorial resilience). Вона визначає можливість регіонів, особливо прикордонних, прибережних та периферійних, адаптуватися до економічних, екологічних та безпекових викликів, а також успішно їх подолати.

Вкладення в військові транспортні маршрути, енергетичну інтеграцію, безпечну цифрову інфраструктуру та транскордонну співпрацю можуть одночасно підтримувати розвиток регіону та підвищувати оборонну готовність. Додатково, програми Interreg і макрорегіональні стратегії вже нині формують інституційні моделі для такої міжсекторальної взаємодії (European Commission, 2024).

Проте цей взаємодоповнювальний потенціал не слід перебільшувати або застосовувати без належного обґрунтування. Віднесення звичайних проєктів із будівництва доріг, залізниць чи широкосмугових мереж до категорії "безпекової інфраструктури" без чіткої стратегічної аргументації створює ризик перетворення сек'юритизації на суто риторичний інструмент для збереження або перерозподілу бюджетних ресурсів, а не на результат реального переосмислення інвестиційних пріоритетів.

Задекларована мета скорочення регіональних диспропорцій, закріплена в установчих договорах, має свою власну цінність і не повинна сприйматися виключно як засіб для забезпечення зовнішньої безпеки.

Україна, інтеграція в Європейський Союз та злиття аспектів розвитку і безпеки.

Україна сьогодні є, мабуть, найяскравішим прикладом того, чому розвиток і безпека не можуть розглядатися як окремі, ізольовані сфери політики.

Після отримання статусу країни-кандидата для вступу в Європейський Союз у червні 2022 року, Україна завершила процес двостороннього скринінгу. У червні 2026 року вона розпочала перший етап переговорів щодо вступу, що охоплює ключові питання, такі як верховенство права, демократичні інститути та реформи в сфері публічного управління (European Commission, 2026).

Затверджений у лютому 2024 року Ukraine Facility на суму 50 мільярдів євро разом із Ukraine Investment Framework був спеціально розроблений як міст між відновленням після війни та майбутнім членством України в Європейському Союзі. Європейський комітет регіонів охарактеризував Ukraine Facility як "сходинку до вступу" та підкреслив важливість активної участі українських міст і регіонів у його реалізації (European Committee of the Regions, 2024).

Масштаби відновлювальних потреб України, а також значні регіональні диспропорції, спричинені війною між прифронтовими, деокупованими та тиловими районами, свідчать про те, що процес планування відновлення є водночас питанням безпеки та політичної згуртованості в традиційному розумінні збалансованого розвитку територій.

Стійкі енергетичні рішення, дистрибутивна інфраструктура та надійні житлові умови знижують ризики нових атак, одночасно закладаючи основи для тривалої соціально-економічної еволюції регіонів.

Саме тому порядок денний Конференції з питань відновлення України 2026 року (URC 2026) у Гданську був побудований навколо двох взаємопов'язаних вимірів -- місцевого та регіонального відновлення, а також безпеки й оборони. Такий підхід відображає дедалі ширший консенсус серед європейських міст і регіонів щодо того, що відновлення, децентралізація та підготовка до вступу в ЄС мають здійснюватися одночасно, а не послідовно.

У ширшому контексті майбутній вступ України, а також інших країн Західних Балкан і держав-кандидатів зі східного сусідства створить додатковий значний тиск на бюджет ЄС після 2027 року. Це також означатиме необхідність розглядати східні та прикордонні регіони Союзу як стратегічний пріоритет одночасно для інвестицій у межах політики згуртованості та політики безпеки, а не як другорядний об'єкт уваги лише одного з цих напрямів.

Перспективні політичні та фінансові пріоритети.

Щодо Багаторічної фінансової рамки ЄС після 2027 року можна виділити три основні висновки.

По-перше, оборона потребує окремих і достатніх ресурсів. Додаткове фінансування, необхідне для забезпечення оборонної готовності -- зокрема для розширення оборонних закупівель, накопичення запасів боєприпасів, розвитку військової мобільності та кібероборони, -- має настільки значний масштаб, що його неможливо реалістично забезпечити через непомітний перерозподіл коштів, передбачених для політики згуртованості.

Для цього необхідні спеціалізовані фінансові інструменти, аналогічні SAFE, а також механізм фіскального винятку (escape clause). Їх фінансування повинно здійснюватися прозоро, без скорочення ресурсів, які призначені для сприяння регіональній конвергенції (European Commission, 2025; European Parliament, 2025).

По-друге, інтеграція різних фінансових напрямків вимагає обережного підходу. Запропоноване поєднання політики згуртованості, Спільної аграрної політики та аспектів безпеки в рамках Планів національного та регіонального партнерства може сприяти кращій координації. Проте важливо забезпечити стабільність та передбачуваність фінансування політики згуртованості, а також активну участь регіональних і місцевих органів влади в процесі програмування. Цю позицію незмінно підтримують Європейський парламент і Європейський комітет регіонів (Darvas et al., 2026; European Committee of the Regions, 2026).

По-третє, необхідно встановити чітко окреслену і вузьку категорію інвестицій подвійного призначення. Ця категорія може включати розвиток транскордонної транспортної та енергетичної інтеграції, створення захищеної цифрової інфраструктури, а також підтримку прикордонних і східних регіонів, які стикаються з непропорційно високими викликами в сфері безпеки.

Такі ініціативи можуть отримувати фінансування одночасно з використанням інструментів політики згуртованості та механізмів фінансування безпеки, за умови дотримання прозорих критеріїв відбору. Важливо, щоб ця категорія не стала прихованим способом покриття витрат на безпеку за рахунок коштів, призначених для регіонального розвитку, або навпаки.

Однією з актуальних проблем залишається адміністративна спроможність. Складнощі в освоєнні фінансування та нерівномірна ефективність реалізації програм у різних країнах-членах свідчать про те, що реформа системи фінансування повинна не лише підтримувати, а й зміцнювати інституційну допомогу для тих регіонів і держав, які мають найменші шанси конкурувати за централізовані фонди в сферах оборони та конкурентоспроможності.

Зрештою, роздрібненість оборонно-промислового сектору Європи та тривала залежність від НАТО і США залишаються ключовими елементами європейської системи безпеки. Отже, рішення щодо бюджетних витрат на рівні ЄС варто розглядати як підтримку, а не альтернативу національним оборонним витратам країн-учасниць та їхнім зобов'язанням у рамках НАТО.

Заключення

Європейському Союзу не слід замінювати політику згуртованості на стратегії, що фокусуються виключно на питаннях безпеки. Також не доцільно зберігати незмінною політику згуртованості в умовах радикально зміненого геополітичного контексту.

Саме оборона та безпекова готовність сьогодні потребують найбільшого негайного збільшення цільових фінансових ресурсів. Прогалини у спроможностях, визначені у Стратегічному компасі та Білій книзі з питань європейської оборони, неможливо усунути за допомогою чинних фінансових інструментів.

Водночас політика згуртованості залишається незамінною для забезпечення довгострокової стабільності та легітимності Європейського Союзу. Це самостійна ціль, закріплена в установчих договорах ЄС і забезпечена власною нормативною основою. Її послаблення може підірвати саме ту територіальну та інституційну стійкість, від якої зрештою залежить тривала безпека Союзу.

Обмежена категорія інвестицій подвійного призначення, яка охоплює такі сфери, як транспортна та енергетична взаємозалежність, захищена цифрова інфраструктура та інфраструктура прикордонних регіонів, може одночасно сприяти досягненню цілей як політики згуртованості, так і політики безпеки. Проте, щоденне управління, фінансування та оцінка цих політик повинні залишатися інституційно незалежними, щоб уникнути втрати їхньої сутності через некритичне злиття з іншими.

Для Багаторічної фінансової рамки ЄС після 2027 року, а також у контексті майбутнього вступу України та інших країн-кандидатів це означає необхідність трьох рішень: створення окремих і належно профінансованих інструментів підтримки оборони; збереження захищеної політики згуртованості з активною участю регіонів в управлінні; формування вузької та прозорої категорії спільних інвестицій.

Такий підхід дає змогу поєднати потребу в посиленні європейської безпеки зі збереженням політики згуртованості як самостійного інструменту європейської солідарності та збалансованого територіального розвитку.