Перетворення Служби безпеки України в контексті екзистенційної війни: пошук рівноваги між євроінтеграційними вимогами та забезпеченням безпекової стабільності.
В даній аналітичній записці проведено детальний аналіз процесу трансформації Служби безпеки України (СБУ) у контексті виконання проміжних вимог Європейської Комісії в рамках Кластеру 1 "Основи процесу вступу до ЄС", переговори щодо якого були офіційно розпочаті 15 червня 2026 року. Особливу увагу приділено основному суперечливому аспекту реформи: вимозі щодо обмеження мандату спеціальної служби, що базується на мирнових практиках, в умовах, коли Україна є єдиним кандидатом на вступ, який веде активні бойові дії. Запропоновано підхід, що передбачає реалізацію європейських стандартів без компромісів щодо безпекових можливостей країни, як під час воєнного стану, так і після його закінчення.
Висновки і рекомендації
З огляду на наведене пропонується:
Аргументація
Реформа Служби безпеки України (СБУ) є одним з найважливіших аспектів в контексті євроінтеграційних прагнень країни. Унікальність цієї ситуації полягає в тому, що вимоги до інституційної структури формуються на основі досвіду держав, які не переживають збройних конфліктів, тоді як їх реалізація відбувається в умовах широкомасштабної війни. Україна залишається єдиною країною-кандидатом на вступ до Європейського Союзу, що веде оборонну війну проти ядерної держави. Водночас СБУ виконує низку важливих функцій, включаючи контррозвідувальний захист, участь у відсічі військової агресії, боротьбу з тероризмом і проведення досудових розслідувань злочинів, що загрожують національній безпеці, кількість яких вимірюється сотнями тисяч.
Отже, основне питання полягає не в необхідності реформування СБУ, а в тому, яким чином гарантувати, що ці зміни зміцнять, а не послаблять здатність держави діяти проти агресора – як у даний момент, так і після завершення активних бойових дій.
Задоволення проміжних умов Європейської Комісії
Реформа Служби безпеки України реалізується в рамках кількох ключових документів. Зокрема, це включає Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку, що є частиною сектору безпеки та оборони України на період 2023-2027 років, в якому СБУ виступає головним виконавцем двох заходів і співвиконавцем 172 заходів. Також важливим є Дорожня карта з питань верховенства права, що охоплює 25 заходів, де СБУ є основним виконавцем у сферах, пов'язаних з боротьбою з організованою злочинністю та тероризмом, а також у питанні притягнення до відповідальності за корупцію. Крім того, реалізується Дорожня карта взаємосумісності між Україною та НАТО у рамках комплексного пакета допомоги, а також адаптована Річна національна програма, що містить розділ про безпеку та відповідні цілі.
Окрема увага приділяється виконанню проміжних вимог, встановлених Європейською комісією в рамках розділу 24 "Юстиція, свобода та безпека". Їх реалізація є необхідною умовою для подальшого просування переговорного процесу в межах Кластера 1 та враховується при прийнятті рішень щодо інших кластерів. Щодо Служби безпеки України (СБУ), ці вимоги включають: перегляд повноважень з метою їх оптимізації для забезпечення національної безпеки, зокрема в сфері досудових розслідувань; прийняття нової редакції Закону України "Про Службу безпеки України", що відповідатиме кращим міжнародним практикам; удосконалення механізмів демократичного цивільного контролю, включаючи ефективний парламентський нагляд; створення незалежного омбудсмена або наглядового органу для обробки індивідуальних скарг; аналіз процесу призначення на керівні посади (окрім тих, що призначаються Президентом України); запровадження дієвої системи внутрішнього контролю, управління ризиками, аудиту та неупереджених внутрішніх розслідувань з дотриманням прав людини.
Стан виконання завдань є неоднорідним. Національна академія правових наук України здійснила аналіз повноважень, за результатами якого була розроблена та схвалена Стратегія розвитку Служби безпеки України на період до 2025-2030 років, що була опублікована на офіційному сайті СБУ. Ця стратегія окреслює напрямки трансформації СБУ в єдиний національний контррозвідувальний орган, здатний своєчасно та ефективно реагувати на зовнішні і внутрішні загрози державній безпеці. Вона передбачає впровадження сучасних управлінських підходів, ризик-орієнтованих методів реагування, новітніх технологічних рішень в оперативну та бойову діяльність, зокрема розвиток озброєння та військових інновацій, удосконалення інформаційно-аналітичних процесів, цифрову трансформацію та розширення міжнародної співпраці.
Мандат СБУ згідно зі Стратегією зосереджується на таких напрямах: контррозвідка; захист національної державності; боротьба з тероризмом; забезпечення інформаційної безпеки та кібербезпеки; захист критичної інфраструктури та ланцюгів постачання; охорона державної таємниці; розслідування злочинів, що створюють загрозу національній безпеці України.
Тема слідчих повноважень: доводи та можливі загрози.
Питання досудового розслідування залишається одним з найбільш суперечливих. Деякі експерти висловлюють занепокоєння щодо можливих ризиків, пов'язаних із поєднанням контррозвідувальних і загальнокримінальних функцій в одній структурі. Однак, аналіз законодавств країн Європи, зокрема Польщі, Німеччини, Франції, а також держав Балтії та Скандинавії, демонструє, що принаймні дев'ять країн-членів ЄС наділили свої спеціальні служби, відповідальні за внутрішню безпеку та боротьбу з тероризмом, функціями досудового розслідування злочинів, що загрожують національній безпеці. Це свідчить про відсутність універсального стандарту, тому імплементація найкращих європейських практик повинна базуватися на пріоритетах кожної окремої держави.
Головним засобом захисту від розмивання мандата є дотримання принципу підслідності. Робота слідчих СБУ зосереджується на розслідуванні кримінальних правопорушень, що загрожують національній та державній безпеці. Це включає злочини проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, терористичні акти, а також порушення, пов'язані з охороною державної таємниці.
Повноваження слідчих підрозділів безпеки в контексті розслідування злочинів, скоєних організованими групами або злочинними угрупуваннями, обмежуються лише тими випадками, які стосуються злочинів проти основ національної безпеки України, а також кримінальних діянь, що завдають шкоди національним інтересам і підпадають під юрисдикцію слідчих СБУ. Згідно з інформацією, опублікованою на сайті Офісу Генерального прокурора, в Службі безпеки України не ведуться справи щодо злочинів, які не підпадають під їхню юрисдикцію, зокрема стосовно економічних та корупційних злочинів, а також правопорушень у сфері традиційної організованої злочинності.
Наведені показники ілюструють масштаб навантаження, зумовлений виключно війною, і водночас - ризик поспішного перерозподілу цих функцій: жоден інший орган досудового розслідування наразі не має відповідних спроможностей розслідувати таку категорію справ через відсутність повноважень отримувати розвідувальну інформацію, контррозвідувальних, аналітичних і мовно-операційних спроможностей для роботи з таким масивом справ, значна частина яких потребує доступу до інформації з обмеженим доступом та джерел агентурного походження.
Додатковим кроком до чіткого розмежування компетенції є напрацювання спільно з профільним комітетом Верховної Ради України змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо недопущення залучення співробітників оперативних підрозділів СБУ до проведення слідчих (розшукових) дій у кримінальних провадженнях, які розслідуються слідчими інших правоохоронних органів, крім випадків, коли провадження розпочате за матеріалами СБУ. Ця ініціатива спрямована на дотримання принципу спеціалізації.
Законодавча підтримка змін та перетворень
Протягом 2025 року Верховна Рада України прийняла ряд законодавчих актів, які поступово трансформують правові норми, що регулюють функціонування Служби безпеки України.
Закон України "Про внесення змін до статті 8 Закону України "Про державну таємницю"" від 12.02.2025 р. № 4236-IX - віднесено до державної таємниці інформацію про організацію, зміст, стан і плани забезпечення захисту об'єктів критичної інфраструктури I та II категорій критичності, а також про створення матеріально-технічного резерву для реагування на кризові ситуації; мінімізовано передумови незахищеного обігу такої інформації та її використання противником;
Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформації та кіберзахисту державних інформаційних ресурсів, об'єктів критичної інформаційної інфраструктури", ухвалений 27 березня 2025 року під номером 4336-IX, уточнює функції Служби безпеки України у галузі кібербезпеки, включаючи реагування на кіберінциденти та атаки, а також протидію кібертероризму, кібервтручанням і кібершпигунству. Крім того, закон визначає Ситуаційний центр забезпечення кібербезпеки СБУ як ключовий елемент національної системи реагування на кіберзагрози та окреслює механізми співпраці між учасниками кіберзахисту.
Закон України "Про внесення змін до деяких законів України, що стосуються вдосконалення окремих аспектів діяльності Служби безпеки України та підвищення її ефективності в контексті відсічі та стримування збройної агресії проти України", ухвалений 16 липня 2025 року під номером 4542-IX, передбачає збільшення чисельності Центру спеціальних операцій "А" до 10 тисяч співробітників. У законі також уточнюється право Служби безпеки застосовувати вогнепальну зброю та бойову техніку в умовах воєнного стану відповідно до порядку, що діє для Збройних Сил України, а також визначаються повноваження щодо використання наземних дронів.
Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку розгляду проєктів нормативно-правових актів, які стосуються компетенції Служби безпеки України", ухвалений 9 жовтня 2025 року під номером 4633-IX, уточнює повноваження СБУ, зокрема в аспектах захисту державної таємниці та протидії тероризму.
На розгляді Верховної Ради України перебуває проєкт Закону України "Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України, інших законодавчих актів щодо врегулювання питань протидії розвідувально-підривній діяльності спеціальних служб іноземних держав" (реєстраційний № 11228-1). Ним пропонується запровадити інститут звільнення від кримінальної відповідальності за виконання спеціальних розвідувальних (контррозвідувальних) завдань, законодавчо закріпити правовий захист співробітників спеціальних служб та осіб, які на конфіденційній основі їм сприяють, уточнити мету, завдання й підстави контррозвідувальної діяльності. Водночас установлено заборону на збирання, перевірку та оцінку доказів у кримінальному провадженні в межах контррозвідувальної діяльності, що є суттєвим запобіжником проти змішування функцій.
Законопроєкт отримав схвальну оцінку від експертів DCAF, які підкреслили відсутність єдиних стандартів, політик та рекомендованих моделей законодавства серед країн-членів ЄС і НАТО з обговорюваного питання. Пропозиції, що містяться в законопроєкті, відповідають існуючим нормам цих організацій. НАТО-спільники акцентували, що ухвалення цього законопроєкту є критично важливим для безпеки України, а надані гарантії відповідають вимогам Альянсу.
З метою реалізації Рішення Ради Європейського Союзу від 23 вересня 2013 року, яке стосується правил безпеки для захисту інформації ЄС з обмеженим доступом (2013/488/ЄС), Служба безпеки України розробила законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення заходів охорони державної таємниці". Цей документ має на меті зміцнити захист державної таємниці в умовах масштабної військової агресії з боку Російської Федерації та оновити механізми надання та припинення доступу до державної таємниці. Проект пройшов обговорення з міжнародними партнерами та експертами, зокрема, за участю представників громадських організацій. За підсумками обговорення було зазначено, що законопроект є юридично обґрунтованим і адекватним на фоні існуючих загроз безпеці України. Він модернізує визначення, консолідує повноваження СБУ щодо класифікації та перевірки, запроваджує необхідні технічні й організаційні заходи, забезпечуючи при цьому збалансований підхід між захистом національної безпеки під час активної агресії та збереженням демократичних прав і свобод громадян. Наразі документ доопрацьовано з урахуванням отриманих пропозицій.
Прийняття Закону України "Про органи правопорядку" та змін до законів "Про контррозвідувальну діяльність" і "Про державну таємницю" безпосередньо впливає на завершення роботи над проектом Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України"". Відхилення від цієї послідовності може призвести до виникнення правових прогалин у визначенні компетенцій учасників сектору безпеки.
Боротьба з тероризмом і радикальними настроями
З урахуванням acquis ЄС у відповідній сфері СБУ розробила проєкт Концепції боротьби з тероризмом в Україні, яка затверджена Указом Президента України від 11 червня 2026 р. № 492/2026. На виконання Закону України від 18 грудня 2024 р. № 4156-IX затверджено Порядок формування та ведення переліку терористичних організацій (груп); станом на травень 2026 р. на підставі судових рішень та відомостей міжнародних організацій, членом яких є Україна, до Переліку включено 28 терористичних організацій (груп), він оприлюднюється на офіційному вебсайті СБУ та постійно оновлюється. Спільно з Міністерством юстиції України та іншими суб'єктами боротьби з тероризмом триває розроблення Стратегії з попередження і протидії радикалізації та насильницьким проявам, що можуть призвести до тероризму.
Політика управління персоналом, етика та анти-корупційні аспекти.
У межах реалізації Стратегії розвитку затверджено Концепцію кадрової політики в Службі безпеки України до 2028 р., цілі якої реалізуються з урахуванням термінових потреб відомства, набутого досвіду та актуальних практик спеціальних служб держав-членів ЄС. Модернізовано систему професійно-психологічного відбору; видано нормативно-правові акти щодо комплектування вакантних посад на пріоритетних напрямах і розстановки досвідчених кадрів; запроваджено дієвіший порядок пошуку, вивчення та відбору кандидатів, зокрема рекрутинг для комплектування оперативно-бойових підрозділів. Оновлено нормативно-правове забезпечення професійної підготовки, безперервного професійного розвитку військовослужбовців і розвитку цифрових компетентностей.
Наказом Центрального управління Служби безпеки України від 1 травня 2025 року № 173, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 2 травня 2025 року під номером 662/44068, затверджено новий порядок атестування військовослужбовців СБУ. Ця процедура має на меті оцінку відповідності військовослужбовців їхнім посадам, визначення кар'єрних перспектив, підвищення рівня доброчесності, а також попередження корупційних і інших правопорушень. Атестування буде проводитися за принципами об'єктивності, прозорості, індивідуального підходу, рівності, надійності, неупередженості та політичної нейтральності. Після скасування режиму воєнного стану всі військовослужбовці СБУ пройдуть цю процедуру поетапно.
В Службі безпеки України оновлено внутрішні нормативні документи, що визначають процедуру призначення на керівні позиції (за винятком осіб, яких призначає Президент України). У нових змінах враховано ряд аспектів, які сприяють об'єктивному й прозорому відбору, з акцентом на дотриманні антикорупційного законодавства, принципів професійної етики та доброчесності. У квітні 2025 року Центральним управлінням СБУ було видано наказ від 30.04.2025 року № 180, яким затверджено Антикорупційну програму СБУ на 2025-2027 роки. Ця програма, розміщена на офіційному сайті, передбачає виявлення та мінімізацію 15 корупційних ризиків у системі СБУ. Звіти про її виконання за перші півріччя 2025 року будуть надані до Порталу доброчесності Національного агентства із запобігання корупції.
Громадський контроль у демократичному суспільстві
В рамках співпраці з міжнародними партнерами фахівці СБУ дослідили європейські моделі демократичного цивільного контролю над діяльністю спецслужб. Служба безпеки України прагне створити ефективну систему нагляду, однак впровадження нових форм зовнішнього контролю має відбуватися лише після детального аналізу, що включає залучення міжнародних експертів для оцінки існуючих форм контролю, визначених законодавством.
Ключовим аспектом, що забезпечує ефективність та організованість процесу трансформації Служби безпеки України, є дотримання положень Закону України "Про комітети Верховної Ради України". Це передбачає створення у складі наступного скликання парламенту спеціалізованого комітету, який матиме повноваження контролювати діяльність органів спеціального призначення, що виконують функції правоохоронних органів, а також розвідувальних структур.
Ідея впровадження незалежного омбудсмена залишається предметом обговорення, оскільки в Україні вже існують три інститути омбудсменів, які виконують контрольні функції стосовно діяльності СБУ в межах своїх повноважень.
Особливої уваги заслуговує питання контролю громадськості за діяльністю СБУ. Досвід та національне законодавство держав-членів ЄС щодо форм громадського контролю за діяльністю спецслужб свідчить, що поширеними формами громадського контролю є такі: одержання від спецслужб відповідної інформації, публічних звітів, їх аналіз та інформування суспільства, проведення круглих столів, спільних академічних програм, експертних консультацій, а також підготовка досліджень, правових аналітичних матеріалів з питань забезпечення національної безпеки та діяльності спецслужб.
Комунікаційна політика та суспільна довіра
У контексті війни нестача надійної інформації стає окремою загрозою, а інформаційна політика перетворюється на важливий елемент системи національної безпеки, а не лише на допоміжний аспект. Служба безпеки України адаптувала свої комунікаційні стратегії до нових умов війни: були визначені основні теми та ключові повідомлення, посилено співпрацю з іншими елементами сил безпеки та оборони, а також збільшено обсяги зворотного зв'язку з населенням. Додатково затверджено стандартну форму щорічної звітності для органів правопорядку та прокуратури, призначену для медіа та громадянського суспільства, а також встановлено порядок підготовки та оприлюднення таких звітів.
Внаслідок цього спостерігається зростання довіри: згідно з даними щорічного всеукраїнського опитування громадської думки 2025 року, яке фокусується на ставленні українців до інституцій, реформ та викликів на шляху до європейської інтеграції, Служба безпеки України зайняла друге місце за рівнем суспільної довіри з показником 78%. Крім того, дослідження, проведене Київським міжнародним інститутом соціології у січні 2026 року, вказує на майже дворазове зростання довіри до СБУ в порівнянні з 2021 роком.
Погляд на майбутнє після війни: чому важливо зберігати можливості.
Планування трансформації Служби безпеки України має враховувати ймовірний сценарій, за якого активні бойові дії припиняться, але загроза залишиться. Навіть у випадку завершення воєнних дій Російська Федерація продовжить бути державою, яка має інтерес у підриві української державності, використовуючи невоєнні засоби. Це може проявлятися у формі розвідувально-диверсійної діяльності, впливових операцій, кібератак, спроб інfilтрації в державні органи, економіку та відновлювальні процеси, а також через експлуатацію каналів нелегальної міграції та злочинності. Досвід країни-членів ЄС і НАТО після 2022 року демонструє, що реагування на зростання російської гібридної активності полягало у зміцненні можливостей спеціальних служб, які займаються внутрішньою безпекою та боротьбою з тероризмом, а не у зменшенні їхньої чисельності чи обмеженні їхніх повноважень.
Для України існує підвищений ризик через найдовшу лінію безпосереднього контакту з країною-агресором, наявність тимчасово окупованих територій, значну кількість справ про злочини проти основ національної безпеки, а також безпрецедентні обсяги міжнародної допомоги на відновлення, які можуть стати об'єктом уваги ворога. У зв'язку з цим, процес післявоєнного планування повинен базуватися не на скороченні, а на переорієнтуванні можливостей СБУ, з акцентом на контррозвідувальний захист відновлювальних процесів, критичної інфраструктури, інвестиційних проектів та державних установ.
Таким чином, перетворення СБУ повинно здійснюватися всебічно та систематично, враховуючи реалії військового часу. При цьому виконання зобов'язань щодо євроінтеграції та зміцнення державних безпекових можливостей слід розглядати не як альтернативи, а як взаємодоповнюючі цілі.
