Перетворити систему, а не лише прізвище: виклик для наступного Генерального прокурора.
Після резонансного скандалу прокуратура знову стала об'єктом пильної уваги суспільства. Система стикається з кризою довіри, а разом із цим - із кризою визначення ролі сучасної прокуратури та її місця в структурі кримінальної юстиції.
Ось чому сьогодні ми спостерігаємо за численними ініціативами. Обговорюється відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора, залучення незалежних або міжнародних фахівців, а також нові механізми забезпечення незалежності. Ці пропозиції дійсно мають велике значення. Проте сама процедура призначення не зможе вирішити проблеми, які накопичувалися протягом багатьох років. Зміна одного імені на інше також не є достатнім вирішенням.
Перш ніж продовжити, важливо визначити головне питання: які саме зміни повинен внести новий Генеральний прокурор у систему кримінальної юстиції?
Проблемами інституційного устрою прокуратури я почав займатися ще у 2000-х роках, задовго до роботи на керівних посадах. Цій темі була присвячена моя наукова робота. Пізніше я отримав можливість побачити систему зсередини і безпосередньо брати участь у процесах її трансформації.
Досвід переконав мене у двох речах.
Перш за все, особистість Генерального прокурора грає ключову роль. Саме від лідера залежить стратегія розвитку прокуратури, кадрові рішення, стиль управління, а також готовність забезпечити незалежність прокурорів та протистояти політичному або неформальному тиску.
Здорова система не повинна і не може бути настільки залежною від особистості керівника, щоб це впливало на прийняття процесуальних рішень.
Саме поєднання цих двох принципів, як на мене, і має визначати філософію змін у прокуратури.
Мандат не для керівництва, а для проведення реформ.
Протягом багатьох років прокуратура формувалася як строго структурована вертикальна система. Така потужна організаційна структура має свої беззаперечні плюси. Вона сприяє швидкому прийняттю рішень, забезпечує однорідність практики та концентрує відповідальність. Проте, якщо рішення залежать від верхівки цієї структури, переваги можуть швидко змінитися на системні ризики.
Зі зміною лідера можуть відбутися суттєві зміни, які виходять за межі простого заміщення прізвища на табличці біля дверей.
Отже, новий Генеральний прокурор повинен мати чіткий мандат на проведення реформ. Парадокс у тому, що сильний лідер зараз потрібен для того, щоб у майбутньому зменшити владу цієї посади.
На його плечі впаде дійсно значна відповідальність, оскільки йому потрібно буде відновити довіру до системи, а також налагодити співпрацю між різними структурами кримінальної юстиції, де вже виникло чимало конфліктів.
Чому Генерального прокурора не можна позбавляти політичної ваги
Тут постає ключове питання: чи дійсно варто максимально відокремити призначення Генерального прокурора від впливу Президента і парламенту?
Я не впевнений. Принаймні зараз, коли рішення мають ухвалюватися швидко й ефективно.
Генеральний прокурор не є технічним адміністратором. Це не лише керівник однієї з ключових інституцій держави, а й посадова особа, від якої значною мірою залежить узгодженість функціонування всієї системи кримінальної юстиції. Особливо у період масштабних змін він повинен мати достатню політичну вагу, щоб проводити складні і часто непопулярні зміни.
Реалізація реформи вимагатиме внесення змін до законодавства, фінансового забезпечення, реорганізації управлінських структур, впровадження цифрових технологій, розробки нової стратегії кадрової політики та налагодження співпраці з іншими інститутами кримінальної юстиції. Жоден Генеральний прокурор не зможе здійснити це в одиночку.
Тому мандат на зміни фактично мають дати Президент і парламент.
Є два чесних варіанти.
Президент може самостійно обрати кандидата, внести його до Верховної Ради, отримати підтримку парламенту й політично відповідати за цей вибір.
Відповідальність можна також частково поділити з міжнародними партнерами, які вже багато років сприяють реформуванню системи правосуддя в Україні.
На цьому етапі другий варіант здається мені більш ефективним.
Міжнародні союзники в ролі третіх осіб.
Міжнародна участь не повинна означати передачу права призначення Генерального прокурора зовнішнім суб'єктам.
Конституційне рішення має залишатися за українськими інституціями.
Перед призначенням можливо організувати консультації між Президентом та основними міжнародними партнерами. З боку Президента можуть бути запропоновані певні кандидати, тоді як партнери нададуть своїх. Подальше оцінювання кандидатур має відбуватися за єдиними критеріями: професіоналізм, доброчесність, незалежність від політичного та неформального впливу, управлінські здібності, здатність до проведення реформ та забезпечення ефективної взаємодії з іншими органами кримінальної юстиції.
Зарубіжні партнери можуть поділитися даними про можливі ризики, висловити обґрунтовані зауваження та рекомендувати кандидатів, яких не розглядає українська сторона. Проте остаточне рішення залишається за Президентом, а обрана кандидатура повинна отримати схвалення Верховної Ради.
Проте така участь має ще один суттєвий аспект. Вона забезпечує спільну відповідальність за подальші етапи реформування. Протягом багатьох років міжнародні партнери інвестують у сферу правосуддя політичні ресурси, експертизу та фінансову підтримку. Якщо вони долучаються до оцінки майбутнього керівника перед його призначенням, цілком обґрунтовано сподіватися на їхню підтримку в реалізації узгодженої програми реформ після його призначення.
Таким чином виникає тристороння конструкція.
Глава держави та законодавчий орган надають політичний та правовий мандат. Генеральний прокурор готовий взяти на себе відповідальність за впровадження реформ і погоджується обмежити свої повноваження. Міжнародні партнери надають підтримку через незалежні оцінки, експертизу, фінансування, цифрові інновації та моніторинг.
Жодна з цих сторон не має можливості впливати на хід конкретного кримінального розслідування.
Чому проведення конкурсу можна відкласти на пізніший термін.
Це не свідчить про те, що варто повністю відмовитися від конкурсної процедури. Особливо зважаючи на те, що ми зобов'язалися дотримуватися її в контексті нашого євроінтеграційного курсу. Проте, ми маємо можливість обговорити це питання в рамках дискусії про постійну модель, а не як етап, пов'язаний із поточним кадровим рішенням.
Якщо розпочати організацію конкурсу в даний момент, коли коло можливих кандидатів вже, в основному, сформоване, будь-який етап процесу неодмінно викликатиме сумніви щодо того, чи не адаптовані правила під певні особи. Крім того, для проведення якісного конкурсу потрібен час: потрібно буде визначити склад комісії, встановити критерії оцінювання, порядок перевірки доброчесності, забезпечити доступ до необхідної інформації та розробити процедуру прийняття рішень.
В умовах війни і потреби швидко розпочати зміни це може затягнути призначення на місяці. Крім того, досвід показує, що конкурсна процедура може легко перетворитись у політичний театр, обговорення особистостей, а не їх програм. Масові медійні дискредитаційні кампанії можуть ще до призначення підірвати авторитет нового Генерального прокурора.
Що потрібно зробити найближчим часом
Зрештою, реформа не може обмежуватися зміною процедури призначення керівника. Потрібен конкретний план інституційних змін із визначеними строками і результатами.
Перший етап повинен розпочатися з термінового всебічного аудиту прокуратури, метою якого є оцінка її кадрових ресурсів та організаційної структури, а також виявлення найгостріших проблемних аспектів і рішень.
Там, де є обґрунтовані питання до доброчесності чи професійної спроможності керівників, має бути належна перевірка і відповідні кадрові рішення. Паралельно потрібно посилити Генеральну інспекцію та створити постійний механізм перевірки доброчесності прокурорів. Її завданням повинна бути системна перевірка доброчесності та службової поведінки, реагування на обґрунтовані повідомлення про порушення, виявлення конфліктів інтересів і ризиків неналежного впливу. Якщо виявлені ознаки кримінального правопорушення, відповідні матеріали мають передаватися компетентному органу.
Однак для досягнення цієї мети Генеральна інспекція повинна бути захищена від зовнішнього впливу. Їй необхідні функціональна автономія, стабільний склад співробітників, достатнє фінансування, керівник з гарантованим терміном перебування на посаді та прозора система його відбору. Раніше ми розглядали можливість підпорядкування Генеральної інспекції Раді прокурорів. Цю ідею слід переглянути, можливо, в іншій правовій формі. Найголовніше, щоб інспекція не залежала від особи, доброчесність якої вона повинна контролювати.
Другий аспект - це справжня незалежність прокурорського самоврядування.
Ми часто обговорюємо важливість незалежності Генерального прокурора від політичних впливів. Однак, значно рідше торкаємось питання інституційної незалежності прокурорської системи від самого Генерального прокурора. Ці аспекти тісно пов’язані між собою. Якщо Генеральний прокурор не підпорядковується політикам, але водночас має контроль над кадровими призначеннями, кар'єрним зростанням, дисципліною та структурою прокуратури, а також може впливати на конкретних прокурорів, ми лише зміщуємо проблему концентрації влади з однієї сфери в іншу.
Отже, Рада прокурорів повинна займати не останню роль у системі. Для ефективної роботи їй необхідні власний дієздатний секретаріат, незалежність в організації та фінансах, а також, найголовніше, реальні повноваження.
Саме незалежні прокуратурні органи повинні займати провідну позицію у процесах професійного відбору, оцінювання, дисциплінарного контролю, захисту автономії прокурорів та формуванні кадрової стратегії.
Генеральний прокурор продовжує виконувати роль керівника всієї системи. Він встановлює стратегічні пріоритети, представляє прокуратуру на різних форумах, відповідає за досягнуті результати і володіє значною політичною та інституційною вагомістю для здійснення необхідних реформ. Однак він не зобов’язаний особисто контролювати кар'єру кожного прокурора.
Це принципово інша модель відповідальності.
Третій - процесуальна незалежність. Будь-яка вказівка, заміна прокурора або групи прокурорів, передача провадження, витребування матеріалів повинні мати законну підставу, бути письмовими і мотивованими. Натомість прокурор повинен мати реальний механізм оскарження незаконної вказівки або процесуального рішення. Потрібно відмовитися і від необмеженого доступу керівництва до матеріалів будь-якого досудового розслідування. Доступ має визначатися конкретними процесуальними повноваженнями та необхідністю у конкретному провадженні.
Прокуратуру неможливо змінити окремо від кримінальної юстиції
Існує ще одна важлива проблема, яку не слід ігнорувати. Навіть у випадку, якщо прокуратура буде повністю реформована, вона не зможе працювати ефективно, якщо інші складові кримінальної юстиції продовжуватимуть діяти незалежно одна від одної.
Прокуратура щоденно співпрацює з органами досудового розслідування, судами, антикорупційними та іншими правоохоронними структурами. Упродовж останніх років архітектура цієї системи зазнала значних змін. Виникли нові інституції, з'явилися нові повноваження та гарантії незалежності. Проте ці елементи не завжди функціонують як єдиний механізм.
Саме з цієї причини вкрай важливо чітко визначити компетенції, налагодити механізми співпраці та відповідальності, а також розробити процедури для вирішення інституційних конфліктів. Це особливо актуально для взаємодії прокуратури з органами досудового розслідування, а також з НАБУ і САП.
Система повинна забезпечувати незалежність і неупередженість кримінального переслідування, незалежно від осіб, яких стосується певна справа. Політичні або корпоративні суперечності між різними інститутами не повинні впливати на кримінальний процес.
Зрештою Україні потрібно визначитися, яку систему кримінальної юстиції вона будує, яке місце в ній посідає прокуратура і яким має бути баланс між незалежністю, координацією та відповідальністю її складових.
