Прямая демократия. Украина и швейцарская модель

Наталья Глоба. Владислав Оленченко. Владимир Шимальский. Хвиля. 15.04.2019

Нынешняя конструкция государства настолько неэффективна, что очевидность этого факта побудила граждан рисковать, выбирать абсолютно новое лицо без политического прошлого, киноактера
Феерическое шоу под названием «Выборы Президента Украины» подходит к финалу. Вся ожесточенность и непримиримость воюющих сторон, арсенал в виде баночек с анализами, портретов Путина, хороводов с Томосом и проклятий в сторону оппонентов с намеками на близкую кару под колесами Камаза,- весь этот балаган говорит о том, что в Украине – снова Революция. Карнавальность событий – ее верный признак, отличительное свойство украинских протестов. За всем этим спектаклем легко различим главный вопрос всех украинских революций. Это дилемма «Власть и народ», конструкция государства и баланс интересов страны и власти.

На повестке дня смена системы управления страной. Нынешняя конструкция государства настолько неэффективна, что очевидность этого факта побудила граждан рисковать, выбирать абсолютно новое лицо без политического прошлого, киноактера и предпринимателя из креативной сферы, лишь бы не остаться в вечном болоте неофеодализма постсоветского разлива. За декорациями, созданными олигархами в головах людей посредством телевизора, украинцы стали отчетливо наблюдать черты «олигархического консенсуса», того самого «глубинного государства”, о котором недавно сказал в своем интервью Сергей Дацюк или того самого «пакта элит» неофеодального типа, о котором мы писали в своих предыдущих статьях. Очевидно, что украинский народ вновь говорит свое твердое «нет» подобному положению дел, и слава Богу — на этот раз не на площадях, а в избирательных кабинках, голосуя за самого «несистемного» кандидата, какого только можно себе представить.
Команда Владимира Зеленского уже высказала некоторые инициативы по поводу изменений государственной машины, предложив принять закон о народовластии с введением институтов прямой демократии. Ранее Владимир Зеленский говорил о своих симпатиях к устройству Швейцарии, страны, в которую украинские интеллектуалы всматриваются все чаще. На то есть серьезные основания. Швейцария – страна, в которой народовластие реализовано в наиболее полной мере, это успешное благополучное общество, самая образованная и инновационная страна в Европе, настоящая мечта для украинцев.

Мы предполагаем и надеемся на желание кандидата в Президенты изменить гибридный неофеодализм и псевдо-республику на Республику Украина, на республиканский строй в его первичном, истинном смысле, как «общее дело граждан», построив подлинную Республику Украина на прочных механизмах народовластия, его институтах и механизмах.

Всегда и везде революционный подход вызывает не только надежды, но и глубокие опасения. Для минимизации опасений необходимо более глубоко разобраться, на каких принципах и как именно функционируют институты прямой демократии в Швейцарии. Тема обширная и представить ее полностью в пределах статьи — невозможно. Давайте попробуем пройтись хотя бы по ключевым узлам этой системы.

Важно понимать, что институты прямой демократии в Швейцарии не пребывают в вакууме, они погружены в сложную, исторически сложившуюся систему неформальных общественных институтов, основанных на специфических для Швейцарии ценностях и этике. Прямая демократия вплетена в систему фундаментальных принципов существования этого поликультурного сообщества и полностью соответствует им. Пренебрежение этим фактом способно привести к повторению судьбы институтов представительской демократии в Украине, которые после попытки внедрить в социум советского типа, каким была УССР образца 90-х и нулевых годов, превратились в симулякр, служащий на деле легитимизацией неформальной власти олигархов. Кланово-олигархическая власть, этот украинский deep state, неизбежно попытается поставить и институты прямого народовластия себе на службу, выхолостив их смысл и суть.

Итак — Референдум. В Швейцарии референдум, в особенности местный, — мощнейший инструмент, дающий максимальную легитимность принимаемым решениям. В истории этой страны он сыграл решающую роль в борьбе именно с олигархической неформальной властью. Мало кто в Украине знает, что швейцарцы проходили в своей истории тот этап, который сейчас проходит украинское общество. В 1848 году Собрание представителей кантонов выработало Конституцию, которая была ратифицирована 15 кантонами и одним полукантоном (в большинстве кантонов путем голосования граждан) и вступила в силу. Этот правовой акт был основан на идеях либерализма, разрушил изоляцию кантонов, создал единое экономическое пространство и конкуренцию кантонов между собой. Как результат, в стране начался взрывообразный рост промышленности. Это привело не только к экономическому росту, но и созданию олигархических кланов, теневого государства, в руках которого сосредоточились все рычаги власти. Альфреда Эшера, самого сильного из швейцарских олигархов, называли негласным королем страны. Он построил всю железнодорожную сеть Швейцарии, основал крупнейший в стране банк Credit Suisse, Швейцарскую высшую техническую школу Цюриха. Будучи убежденным сторонником идей либерализма, Эшер как политик всю жизнь добивался снятия всяких барьеров с частной инициативы. Его называют отцом швейцарской экономики. Побочным эффектом «системы Эшера» стало рождение в Швейцарии олигархических кланов, сосредоточивших в своих руках огромную власть.

Недовольство народа и кантонов выразилось в пересмотре (первой полной ревизии) Конституции, которая завершилась в 1874 году принятием на референдуме новой Конституции. Прямая демократия в виде системы различных референдумов была внесена в текст Конституции и институционализирована кантональными законами. Попытка олигархических кланов Швейцарии «приватизировать государство» и теневая власть олигархов просуществовали в Швейцарии около 30 лет и были разрушены прямым народовластием. Активы Эшера были национализированы, а сеть железных дорог страны и сейчас находится в общенародной собственности.
За счет чего же швейцарцам удалось решить задачу ограничения всевластия олигархов в своей стране? Ответ мы найдем в фундаментальных принципах этого социума, которые для швейцарцев настолько важны, что стали конституционными нормами. Эти принципы и порождают систему общественных институтов, которые делают социум живучей, устойчивой, связной системой с отличным потенциалом развития.

Свободен лишь тот, кто использует свою свободу

Швейцария – страна индивидуалистов. Свобода личности здесь возведена на пьедестал с момента образования страны. Ценность Свободы и побудила в 1291 году жителей трех общин дать друг другу братскую клятву защищать свободу и справедливость любой ценой, каждый за свой счет. Страна родилась не из осознания свободы как ценности, а из понимания средневековыми крестьянами того факта, что лишь конкретные действия по ее использованию, имеют подлинную ценность. Формула «Свободен лишь тот, кто использует свою свободу» породила целый спектр общественных институтов ответственного гражданства, которые развивались все 700 лет существования страны и, в свою очередь, отражены в Конституции в виде нормы «Каждое лицо ответственно за себя самого и содействует по своим силам решению задач в государстве и обществе».

Сила народа измеряется благом слабых

Это воистину великая формула, отражающая всю суть и уникальность Швейцарии. Это формула Солидарности народа. Этим принципом пронизаны все швейцарские общественные институты без исключения. Решения принимаются большинством, но интересы меньшинства учитываются всегда.Сильный не может принудить слабого к чему либо, только лишь на том основании, что в данный момент он сильнее! Невозможно принять никакое решение, если оно в штыки принимается частью народа и ухудшает положение этой части. Этот принцип прививается детям с пеленок. Он проявляется и в жизни общин, и в конструкции территориальной обороны, и в социальной помощи нуждающимся всем обществом, и в формуле создания правительства (Государственного Совета), и в политике гармонизации (выравнивания) развития кантонов, и в подготовке референдумов, и в языковом вопросе.

Невозможно представить себе в Швейцарии ситуацию с украинским законом об образовании, когда благое пожелание обучить всех украинских детей государственному языку вылилось в ограничение обучения на родном языке национальных меньшинств. Швейцарцы трудились бы над своим законом до тех пор, пока самая маленькая национальная община не сказала бы: «Мы хотим этот прекрасный закон!». Никто бы не был обижен или ущемлен.
Этот принцип социальной солидарности – не просто конституционная норма. За нее народ заплатил высокую цену и именно поэтому это стало конституционной нормой для всех граждан и чиновников, в том числе.. Хорошо понимая, сколь неравны силы жителей долин Ури, Швиц и Унтервальдена по сравнению с мощью Священной Римской Империи и Габсбургов, в далеком 1291 году люди этих трех общин «перед лицом коварного времени» подписали Священную Грамоту, где поклялись «поддерживать друг друга помощью, любым советом и содействием, имуществом и жизнью, как внутри долин, так и во вне их, со всей властью и силой, против групп или отдельных лиц, стремящихся им или кому-то из них учинить насилие, причинить беспокойство или неправду, или сотворить зло против их жизни и имущества. И еще пообещала каждая из общин немедленно оказать помощь другой настолько, насколько помощь оказалась бы необходимой, причем за свой счет и в том объеме, который был бы необходим для того, чтобы противостоять нападению злодеев и иметь возможность отомстить совершенную несправедливость».

Столетиями рожденная в 13 веке солидарность испытывалась войнами и кровью. Непросто было крестьянским общинам научиться отбиваться от четырех окружавших страну великих империй. Был у Швейцарии свой «Крымнаш», когда Франция аннексировала Женеву, есть и свой «Киев- мать городов русских» в виде Ястребиного замка в кантоне Аргау на севере Швейцарии — родового гнезда Габсбургов, австрийских императоров. Но еще труднее оказалось сберечь согласие внутри страны. Серия религиозных войн между католиками и протестантами, разногласия в обществе во время европейских войн (Первая Мировая война поставила швейцарское общество перед угрозой гражданской войны), консерватизм одних кантонов и либерализм других, сепаратистское движение католических кантонов Зондербунд (швейцарский аналог Донбасса), спровоцировавшее гражданскую войну, разобщенность страны после принятия Конституции 1848 года, — неполный перечень испытаний, которые швейцарцам пришлось преодолеть, чтобы усвоить, что «сила народа измеряется благом слабых», что всегда нужно искать консенсус, принимая решение касательно важных вопросов жизни общества, сколь бы полярными ни были взгляды, что этот принцип – условие выживания и единства. Поэтому в ООН страна вступила лишь в 2002 году, а женщины получили право голоса лишь в 1967 году. Поэтому правительство формируется по принципу «сердечного согласия», где никакие хищения и злоупотребления просто невозможны.

Солидарность, связывающая народ воедино, — сильнейший предохранитель для злоупотреблений и манипуляций с институтами прямой демократии. Процедуры подготовки референдумов, общественное обсуждение, политическая борьба исключают возможность навязать простое решение, базирующееся на одностороннем представлении одной группы, сглаживает перекосы и нивелирует административный ресурс.

Равноправие

Также, как и в Украине, в Швейцарии все люди имеют основные права и равны перед законом. Но в швейцарской Конституции есть особая норма, ограничивающая свободу действий чиновников: «Тот, кто выполняет государственные задачи, связан основными правами и обязан содействовать их осуществлению». С другой стороны, каждый гражданин защищен от произвола властей: «Каждое лицо имеет право на исключающее произвол добросовестное обращение со стороны государственных органов». Сочетание ограничения свободы чиновника и обязывающее его требование добросовестно относиться к гражданам, приводит к дополнительной ответственности чиновников, депутатов и всех, кто находится на государственной службе, и эта ответственность не ограничена принимаемыми письменными решениями, а распространяется на все действия, в том числе и на публичные выступления и обещания. Например, заведомая ложь, высказанная депутатом или чиновником, при обсуждения вопроса в ходе референдума, может быть квалифицирована как нарушение прав избирателей, поскольку является проявлением недобросовестного обращения с гражданами. Стоит ли говорить, что в Украине обман избирателей – традиция и форма существования наших институтов псевдодемократии, нормальность которой уже даже перестали подвергать сомнению?

Основой и пределом государственных действий является право
Конституция Украины признает верховенство права в нашей стране, но не расшифровывает этот принцип, в отличие от Конституции Швейцарии. И хотя швейцарское определение доктрины верховенства права не совпадает с трактовкой Венецианской комиссии, содержащейся в «Докладе о верховенстве права» от 25.03.11г., оно расшифровано в Конституции и дает обоснование действий всех ветвей власти. Одним из принципов верховенства права Швейцария считает норму «основой и пределом государственных действий является право». Это исключает принятый у нас принцип «что не запрещено законом, то разрешено» по крайней мере для государственных действий и связывает свободу государства в принятии решений при неурегулированных законом обстоятельствах.

Этот принцип порождает потребность самого государства обращаться к народу за помощью в ситуациях, не урегулированных правом, например, для изменения Конституции или присоединения к международным наднациональным организациям. В Швейцарии парламент просто не может сам вносить изменения в Конституцию, поскольку связан ею. Предельная рамка для государства является драйвером института прямой демократии.

Соответственно, существует симметричное право народа отменить решение парламента, которое, хотя и правовое, но по каким-то причинам, не понравилось народу. Граждане имеют право и возможность инициировать пересмотр любого государственного решения, включая законы, международно-правовых договоров и даже Конституции. .Эта симметрия и лежит в основе баланса всей системы референдумов.

Баланс и симметрия прав народа и государства (Швейцарского Союза) достигается существованием двух типов референдумов:

• обязательный (при принятии парламентом решений из списка, указанного в Конституции или по инициативе народа по пересмотру Конституции при наличии 100 тыс. подписей);
• факультативный (по инициативе парламента, или 8 кантонов или 50 тыс. граждан) по пересмотру любых решений государственной власти (кроме изменений в Конституции) и международно-правовым договорам, а также по вопросам унификации законодательства.

Таким образом, в случае принятия определенных решений парламентом (например, срочных законов), процедура обязательного национального референдума запускается автоматически. Принимая новый закон, парламент может сам инициировать референдум, не дожидаясь народной инициативы, что чаще всего и происходит.

Аналогично выстроена система местных референдумов внутри кантонов и общин. Все кантоны имеют собственные конституции, которые и регламентируют институты прямой демократии.

Суд и государство

Должен ли суд входить в систему государственной власти, или идеал судебной системы в ее полной автономности и принятии вердиктов именем народа, а не государства – вопрос не праздный, а предмет ожесточенной дискуссии теоретиков права. Швейцария нашла свой баланс интересов, создав трехуровневую систему судов, соответствующую уровням компетенции власти. Союз, кантоны и общины имеют собственные судебные системы, сами назначают и увольняют судей. Союзный суд и власти Союза не имеют никакой возможности вмешиваться в работу кантонального правосудия, оно отделено от государства, но связано с властью кантонов. Никакой «вертикали власти» — мечте украинских Президентов, в судебной системе Швейцарии нет и быть не может в принципе! Такая автономность каждого уровня судебной системы гарантирует независимость институтов прямой демократии на местном уровне, поскольку лишает центральную власть возможности влиять через суды на признание и имплементацию результатов местных референдумов. Отличие швейцарской судебной системы от украинской — очевидно. В нашей стране сама мысль, что области могли бы сами назначать своих судей, а громады избирать для себя мировых судей, является крамолой, ведь при этом, «смотрящий от Президента» не мог бы позвонить главе суда с «приветом от первого». Центральная власть Украины имеет множество возможностей влиять, опротестовывать и не признавать результат волеизъявления населения регионов.

Местный референдум и децентрализация

Вся система государственной власти в Швейцарии устроена как рекурсия: образ общины повторен в образе кантона, а образ кантона – в образе Союза. Матрешка, во внешнюю оболочку которой (Союз) вложены независимые кантоны, а в них – автономные общины. В Украине же существует иерархическая вертикаль власти из местных государственных администраций, обладающих властью на местах, порой превышающей власть местных рад. Назначаемый из центра глава администрации, такой же начальник местной полиции, глава местного суда, из центра назначаемый местный прокурор — все они составляют репрессивно-коррупционный орган реальной власти на местах, который строго бдит за депутатским корпусом местного совета и строго регулирует доступ граждан к общим ресурсам. В условиях такой иерархии местные референдумы сразу же становятся проблематичными. Влияние государственных администраций на их проведение способно исказить волю народа. В связи с этим, внедрение института местного референдума должно сопровождаться с углублением децентрализации и ликвидацией полномочий государственных администраций.

В целом, поддерживая стремление Владимира Зеленского к внедрению в Украине институтов прямой демократии, хотим призвать к максимальной скрупулезности и осторожности в работе над дизайном этих институтов. Возможно, эта работа потребует изменений Конституции и пересмотра дизайна всей системы власти. Кроме того, имплементация всего комплекса разнообразных форм референдумов, на наш взгляд, должна проводиться поэтапно. Следовательно, нужна дорожная карта институциональных изменений. Хотелось бы, чтобы эта работа сопровождалась устранением системных дефектов институтов представительской демократии, о которых мы писали в статье «Гибридный неофеодализм. Демократия возможна?».

Украина отчаянно ищет свой путь в будущее. Ошибается, оглядывается назад и вновь пытается вырваться из пут прошлого. Пример Швейцарии для нас более, чем поучителен. Вера в свои силы, любовь к свободе, абсолютная верность принципам – сделали свое дело. Нас роднит с швейцарским народом такая же жажда Свободы и неприятие насилия со стороны власти. У украинцев в народной памяти гигантский, наработанный веками опыт самоорганизации и самоуправления, который несведущие чужаки называют анархизмом. Нам не хватает лишь солидарности, готовности чем-то жертвовать ради других даже, если эти другие нам не нравятся. Но органическая солидарность культивируется и выращивается, нужно только осознать в ней потребность. Мы точно сможем построить чудесную счастливую и справедливую страну – нашу, украинскую, Швейцарию.