Членство с неопределёнными последствиями. Как в Европейском Союзе намерены изменить условия присоединения для Украины.
Вівторок, 6 жовтня, обіцяв стати важливим моментом для тих, хто прагне приєднатися до Європейського Союзу. У цей день Європейська комісія офіційно представила своє бачення щодо змін правил розширення ЄС. Раніше Комісія вже висловлювала ідеї, які мали на меті пришвидшити процес вступу України та дозволити досягти точки незворотності ще до виконання всієї низки зобов'язань з боку Києва.
Втім, ту революційну ідею поховав опір держав-членів.
Новий підхід виявився значно більш обережним. Тепер у Єврокомісії пропонують не змінювати існуючі правила, а скористатися вже наявними лазівками в праві ЄС. Серед інших можливостей - механізм "поступової інтеграції".
Проте в доповіді ЄК є аспект, який був озвучений вперше і справді має вагу.
Брюссель офіційно заявив, що у Євросоюзу існує "можливість для розширення".
Прийом нових членів, навіть таких значних, як Україна, не ставить під загрозу функціонування Європейського Союзу. Навпаки, за умови продуманої політики, його ефективність може навіть збільшитися. Хоча раніше скептики висловлювали інші думки, висновок Європейської комісії став остаточним словом у цій суперечці.
А ще профільна комісарка Марта Кос заявляє, що нові члени матимуть ті самі права, що і старі - але деталі її пропозиції пропонують протилежне. Найбільші обмеження пропонують накласти на Україну, яка має отримати урізані права у ключовій сфері - агросекторі.
У Києві цю ініціативу сприйняли з певним сумнівом, проте позиція Європейського Союзу є досить потужною. Як офіційні, так і неформальні (політичні) аргументи на підтримку цієї ідеї мають свої підстави.
На даний момент пропозиція Європейської Комісії не включає остаточних параметрів і залишає вирішення цього питання на розгляд країн-членів. Наступними кроками стане складна дискусія. Робочі документи, з якими ознайомилась "ЄвроПравда", розкривають, які саме елементи можуть підпадати під ці обмеження і де проходитимуть їхні межі.
Альтернативна програма проукраїнської президентки
Дискусії щодо можливих змін у правилах вступу нових членів Європейського Союзу ведуться з 2023 року, і у Брюсселі визнають, що вони розпочалися, зокрема, через ситуацію в Україні. Від початку великої війни ЄС знову зосередився на ідеї розширення, яка раніше вважалася забороненою темою, і все частіше звучить вимога прискорити цей процес.
Та якщо про вступ України у принципі столиці вже готові говорити, то зміна правил вступу і далі викликає опір.
Наприкінці 2025 року відбувся новий виток подій, пов'язаний із так званими "мирними переговорами" між Україною та Росією за участі адміністрації Трампа. У рамках цих "мирних ініціатив" була озвучена ідея про прискорений вступ України до Європейського Союзу, що могло б слугувати шляхом до отримання гарантій безпеки після встановлення перемир'я.
Суть у тому, що традиційні правила приєднання до Європейського Союзу не відповідають цій концепції – процес є надзвичайно тривалим, не забезпечує гарантованого результату і може бути заблокований будь-якою країною з політичних міркувань (наприклад, за ініціативою Москви). У відповідь на цю ситуацію на початку року виникла справді інноваційна ідея "зворотного вступу", що дозволяє Україні досягти статусу члена ЄС ще до виконання всіх необхідних реформ і умов для членства.
Здавалося, що ідея має потенціал, але насправді вона виявилася недосяжною.
Деталі ініціативи, а передусім те, що Єврокомісія вийшла з нею у публічний простір без узгодження - викликало обурення багатьох держав-членів, і вони "поховали" ініціативу, заборонивши ЄК повертатися до цієї ідеї.
Те, що ми спостерігаємо в даний момент, є спробою підійти з нового кута.
Нову ініціативу від Брюсселя презентувала єврокомісарка з відповідної сфери Марта Кос. Однак, як повідомляють співрозмовники "ЄП", це знову є пропозицією особисто президента Урсули фон дер Ляєн. І справді, вона зробила окрему заяву, закликаючи ЄС до активних дій.
"Формування майбутнього Європи неможливе без наших виборів. Розширення Європейського Союзу є важливим елементом геополітичної стратегії... ЄС повинен бути готовим до прийняття нових членів у свої ряди," - підкреслила президентка.
Як було зазначено раніше, цього разу Брюссель вирішив проявити обережність. Пропозиція Європейської комісії не містить революційних ідей. Навіть у назві документа йдеться не про перегляд правил вступу, а про оцінку поточної ситуації (Pre-enlargement policy review).
Відмовляючи від остаточних рішень на рівні столичних урядів, Єврокомісія все ж надає рекомендації та можливості, які можуть спростити процес вступу кандидатів до складу ЄС.
"Невеликий міст, але не в Україні"
Документ, який був представлений у вівторок, включає декілька аспектів, що стосуються виключно нашої країни (про це ми поговоримо детальніше, оскільки це справді важлива новація для нас). Проте, більшість положень має загальний характер і спрямована на розширення.
Одна з головних пропозицій - це перехід ЄС до активного використання так званих "Passerelle clauses".
Passerelle - французький термін, що дослівно перекладається як "маленький міст". Це - передбачений базовими договорами Євросоюзу механізм, що дозволяє відійти від стандартних правил затвердження рішень у ЄС.
Договори ЄС (Treaty on European Union, Treaty on the Functioning of the European Union) - це об'ємні документи, що регулюють роботу Євросоюзу. Зараз діє їхня версія, що має назву Лісабонський договір і набула чинності у 2009 році. Тоді держави ЄС, після довгих дебатів і однієї провальної спроби, зважилися на ґрунтовний перегляд своїх правил. Зокрема, ЄС відмовився від вимоги одностайного голосування щодо більшості своїх рішень.
Але частина політик - щодо санкцій, міжнародних справ, розширення тощо - зберегли вимогу про одностайність. Це саме ті сфери, з якими стикаються держави-партнери Євросоюзу, такі як Україна.
Здобути одностайність серед 27 держав-членів завжди є складним завданням. Досвід співпраці з проросійським урядом Віктора Орбана, який неодноразово блокував численні рішення ЄС, вдаючись до шантажу інших країн своїм правом вето, переконав багатьох у тому, що Лісабонські угоди втратили актуальність і потребують оновлення. Проте, усі визнають, що зміна основних договорів ЄС є політично неможливою. Це вимагало б ратифікації в усіх національних парламентах, а в деяких випадках навіть проходження через референдуми. З огляду на суспільні настрої та зростання популістських сил, шанси завершити цю процедуру практично зводяться до нуля.
Тут виникає концепція Passerelle.
Це механізм, закладений у Лісабонському договорі, який дозволяє Європейському Союзу відмовитися від дотримання певних правил. Зокрема, він надає можливість обійти вимогу одностайності в окремих сферах. Для реалізації цього процесу уряди всіх 27 країн-членів ЄС повинні спочатку провести одне одностайне голосування щодо переходу; потім про це потрібно поінформувати свої парламенти; і якщо в них не виникне блокування, то протягом певного часу для деяких рішень вимога одностайності більше не буде діяти.
Досі у ЄС ніколи не намагалися застосувати Passerelle, бо вважали цю процедуру нереальною.
Європейська комісія заявила, що настав час для дій. У своїй комунікації вона наголошує на важливості цього механізму та "заохочує" держави активно його використовувати, зокрема в контексті санкцій та проміжних рішень у процесі розширення, таких як відкриття нових кластерів.
Проте не слід сподіватися, що це спростить Україні шлях до Європейського Союзу.
Навіть якщо країнам-учасницям вдасться досягти того, що раніше вважалося неможливим, і скасувати вимогу одностайності для відкриття кластерів, для нас це може виявитися вже запізно.
Брюссель нині ставить за мету забезпечити відкриття всіх українських кластерів до кінця 2026 року. Проте схвалення нового підходу ЄС та запуск механізму Passerelle є значно більш тривалими процесами. Таким чином, ця ініціатива, якщо отримає схвалення, може вплинути на інші країни. Наприклад, це може стати поштовхом для відновлення європейських прагнень Північної Македонії — країни-кандидата, яка зазнає труднощів через блокування з боку сусідньої Болгарії.
Утім, згодом можливі рішення, де цей механізм допоможе і Києву. Єврокомісія хоче зробити Passerelle регулярно застосованим інструментом. "Комісія систематично визначатиме політичні ініціативи, щодо яких його слід застосовувати, та надаватиме рекомендації Раді", - йдеться у пропозиції ЄК.
Та відкритим є питання, чи готові держави-члени систематично поступатися своїми правами, як-от правом вето.
ЄС готовий до розширення
Необхідно ще раз підкреслити: документ, опублікований у вівторок, не є фінальним рішенням. Це всього лише концепції Єврокомісії, причому сформульовані навмисно неясно. Юридичні рішення повинні прийматися урядами країн ЄС. І на даний момент немає впевненості, що вони наважаться підтримати той же Passerelle в ключових аспектах.
Проте існує надзвичайно важливе питання, в якому остаточну позицію займає Єврокомісія.
Тут її висновок - на користь України.
Досі в усіх документах та рішеннях щодо можливого розширення Євросоюз підкреслював, що є дві умови вступу нових членів.
Першим аспектом є готовність кандидатів до вступу, що включає в себе реалізацію реформ, дотримання європейських цінностей, а також якісне проведення вступних переговорів. Кожен кандидат просувається у своєму власному ритмі і відповідає за свій розвиток.
Іншою умовою є готовність самого Європейського Союзу до розширення. Це аспект, на який Київ, Кишинів, Подгориця чи Белград не мають впливу. Саме цей критерій вважався одним із факторів, що стримують процес розширення.
Запитання про те, чи готовий Європейський Союз функціонувати у збільшеному складі, тривалий час лишалося без відповіді. Тривали дискусії про внутрішню реформу Євросоюзу. Дехто вважав, що вступ нових членів, особливо таких великих, як Україна, буде можливий тільки після зміни договорів ЄС. А це, як йшлося вище, - практично нереальне завдання.
Якщо визначення правил є прерогативою столиць, то аналіз ситуації - це обов'язок Єврокомісії.
Оприлюднений у вівторок огляд ставить крапку в цій дискусії. ЄК стверджує, що Євросоюз лишиться керованим також після вступу нових членів. А отже, ці міркування не можна використовувати як привід, щоб уникати вступу нових членів.
Згідно з аналізом, Європейський Союз може розширити своє членство шляхом цілеспрямованих змін у вже існуючих угодах, зазначено в документі. Єврокомісія розглянула детальні механізми, які допоможуть знизити потенційні ризики. Серед запропонованих рішень - активніше використання голосування більшістю замість вимоги одностайності, а також можливість скорочення числа комісарів шляхом ротації (зараз кожна країна має свого представника в Єврокомісії, але угода ЄС передбачає альтернативні варіанти).
Слід підкреслити, що ці етапи пропонуються не як необхідні умови для розширення, а радше як додаткова можливість.
"Поступовий початок" та концепції для України
Інша концепція, яка отримує значну підтримку в Європейському Союзі, полягає в поетапній інтеграції країн-кандидатів, які ще не виконали всі критерії для вступу, але демонструють позитивні зміни у впровадженні реформ.
До цього списку Європейський Союз також включає Україну.
Незважаючи на труднощі в реалізації реформ та критику їхнього темпу з боку українського населення, в Брюсселі висловлюють іншу точку зору. У вівторок Марта Кос знову підкреслила, що Україна демонструє "унікальну спроможність до реформ навіть у умовах війни". Цю ж думку підтримують й інші європейські столиці.
Європейський Союз визначає чотири країни-кандидатки, які, на його думку, є найбільш перспективними. Серед них Чорногорія, яка є найбільш розвиненою кандидаткою і має можливість завершити переговори цього року, а також Албанія, Україна та Молдова.
Для стимулювання цієї четвірки до приєднання пропонують поступове включення їх у Європейський Союз.
Ця концепція вже не є свіжою.
Шенгенська зона чи єврозона вже зараз об'єднують не всі держави ЄС. Деякі ініціативи з підтримки України - як-от пакет допомоги у 90 млрд євро - теж ухвалені не усіма державами Євросоюзу.
Тепер Європейська комісія радить застосовувати це на постійній та запланованій основі.
Головна цільова сфера - внутрішній ринок. У Євросоюзі й раніше говорили, що прагнуть інтегрувати Україну та інших до єдиного ринку ще до набуття повноправного членства. Тепер це може стати офіційною політикою ЄС.
І останній елемент пропозиції: це поступове включення України та інших до процесу ухвалення рішень у ЄС.
До певної міри пропозиції ЄК співзвучні з тим, що пропонував Фрідріх Мерц у його широко критикованій ініціативі щодо України. Але, на відміну від німецького канцлера, Єврокомісія не стала пропонувати створення окремого формату (як-от "асоційоване членство"), щоб це не сприймалось як альтернатива вступу.
Варто зазначити, що пропозиції Кос і фон дер Ляєн не виглядають надто сміливими. Наприклад, інтеграція до Єврокомісії передбачає, що країна-кандидат спершу повинна завершити процес вступних переговорів. При цьому кожен крок у цьому напрямку буде залежати від досягнень у реформуванні.
Усе це створює позитивні можливості для прийняття цього елемента в Європейському Союзі. Проте, на даному етапі, він навряд чи матиме істотний вплив на кандидатів.
Всі члени ЄС рівні, окрім "новеньких"
Марта Кос неодноразово акцентувала, що відповідно до уявлень Єврокомісії, нові країни-члени ЄС повинні користуватися тими ж правами, що й існуючі. "Не повинно існувати різних рівнів членства в Європейському Союзі", - підкреслила вона.
Ця концепція, проте, певною мірою суперечить змісту документа, де Єврокомісія пропонує встановити спеціальні права для нових учасників. Однак, ці права будуть діяти лише протягом обмеженого часу.
Європейська комісія також представляє оперативний механізм санкцій для новачків.
Цю норму, що активується у разі порушення правил ЄС, Єврокомісія пропонує назвати "секторальним запобіжником". Вона діятиме, якщо новий член порушить правила Євросоюзу протягом 15 років після вступу.
У рамках угод про вступ для кожного з кандидатів планується включити положення, що дозволяють призупиняти участь у певних політиках ЄС у випадках, коли країна демонструє регрес у реформах. Крім того, передбачаються фінансові санкції. У найсерйозніших ситуаціях, коли мова йде про відкат у ключових аспектах, таких як верховенство права, може бути застосовано навіть позбавлення права голосу.
Очікується, що ці положення будуть інтегровані в переговорний процес, починаючи з Чорногорії - країни-кандидата, яка наразі є найближчою до отримання членства.
Тут варто додати, що в ЄС вже існує процедура покарання держав-членів, що порушують фундаментальні принципи, вона передбачена ст.7 Договору про ЄС. Але ця процедура украй складна у застосуванні: попри усі спроби, її так і не вдалося активувати проти уряду Орбана. Тому й з'явилася пропозиція, що має дисциплінувати нових членів.
Інша концепція, яка висвітлюється в документі, полягає в обмеженні виборчого права, навіть якщо не було зафіксовано жодних порушень.
Цю ініціативу неодноразово доопрацьовували та трансформували в Єврокомісії. Як повідомляє "Європейська правда", розглядалася навіть ідея про те, що нові країни-учасники протягом певного часу можуть не мати права вето. У затвердженій пропозиції залишилися більш м'які формулювання, але держави-члени все ще мають можливість внести корективи у цей підхід.
"Новий учасник може взяти на себе зобов'язання протягом певного часу утримуватися від голосування проти рішень, що стосуються майбутніх розширень, а також не піднімати двосторонні суперечки в контексті ЄС," - зазначається у документі. Ця ініціатива переважно стосується країн Балканського регіону, які мають численні конфлікти між собою. Європейський Союз дійсно зацікавлений в тому, щоб нові члени з Балкан не створювали перешкод для вступу своїх сусідів.
Існує також ще одне обмеження, що стосується лише України.
"Врятувальні" заходи для українських фермерів
Документ пропонує передбачити особливий порядок інтеграції України до ЄС в аграрній сфері. Причому Брюссель публічно пояснює це тим, що українські аграрії "занадто ефективні".
"В Україні значні розміри, організаційна структура та винятково висока ефективність аграрного сектора відкривають можливості для впровадження цілеспрямованих механізмів, які могли б істотно скоротити фінансову підтримку українських агровиробників та обмежити доступ на ринок для вразливих сільськогосподарських продуктів", - зазначено в документі.
У Брюсселі не надають конкретних деталей щодо обмежень, які можуть бути введені для України. Це питання має бути вирішено країнами-членами.
Марта Кос передбачила, що обговорення стане більш активним у найближчі тижні, а узгоджені механізми будуть включені до так званої "спільної позиції ЄС" — документа, який буде переданий Україні під час запуску кластера 5 "Ресурси, сільське господарство та згуртованість".
Вона також зазначила, що раніше вже відбулися переговори з Києвом з цього приводу. Відомості від "ЄП" підтверджують цю інформацію. Проте, перша реакція з боку Києва є досить скептичною.
В урядових колах підкреслили, що Україна не прийме умови, які передбачають постійні обмеження в рамках її членства в Європейському Союзі. Міністр агрополітики Тарас Висоцький зазначив, що це суперечитиме принципам повноправного членства, які були окреслені Брюсселем. Документи Європейської Комісії залишають відкритими питання стосовно можливого терміну дії спеціальних аграрних норм для України, а також щодо того, чи йдеться про необмежені обмеження.
У відповідь на встановлені обмеження, документ Європейської комісії обіцяє "підтримати Україну в відновленні її традиційних експортних ринків".
На перший погляд, це може здатися простою декларацією без суті. Україні вкрай необхідно завершити війну та відкрити Чорне море, але ці питання не зовсім пов'язані з процесом вступу. Проте, як пояснюють співрозмовники "ЄвроПравди", за цими словами криється логіка, пов'язана з витратами на виробництво українського зерна та інших продуктів. У Брюсселі вважають, що повний перехід на європейські норми може негативно вплинути на конкурентоспроможність українських аграріїв на африканському та близькосхідному ринках. Тому, за їхніми словами, досягнення угод про винятки може бути вигідним і для самого Києва.
Щоправда, від інших джерел лунає скепсис щодо можливості досягти цього ефекту.
Схоже, що насправді за цими роздумами прихована зовсім інша логіка.
Існує переконання, що це може стати вирішальним кроком для покращення вступної процедури в Україні в цілому.
Дипломати, залучені до цього процесу, пояснюють, що без запропонування певних агровинятків Україна може стикнутися з труднощами щодо запуску п'ятого кластера.
"Це точно не буде Угорщина", - підкреслив один з присутніх. Інший співрозмовник, не називаючи конкретних країн, зазначив, що існують труднощі з масштабними містами, які готуються до виборів у 2027 році. Серед них, як відомо, є Польща та Франція - потужні агровиробники, які вже висловлювали занепокоєння щодо участі України в єдиному агроринку.
Власне, Єврокомісія прагне запобігти ризику, що відкриття кластерів для України може затриматися ще на рік через політичні причини, незважаючи на те, що офіційно Франція не висловлює жодних заперечень щодо цього.
Детальніше про можливі обмеження можна дізнатися з 149-сторінкового технічного звіту, опублікованого Єврокомісією. У документі акцентується, що основна мета цієї ініціативи полягає у вирішенні проблем, які можуть виникнути у європейських фермерів у випадку інтеграції України.
А оскільки Єврокомісія каже про можливість обмеження лише окремих секторів - цікаво те, які аграрні лінії там виділили як найбільш загрожені через вступ України.
"Додавання нинішнього обсягу українського виробництва сої та соняшникового насіння збільшить обсяг виробництва в ЄС на 150%. Також можна очікувати різкого зростання виробництва кукурудзи (+50%) та пшениці (+28%)... Більшість фермерів ЄС зіткнуться з посиленням конкуренції. Щодо зернових, цукру, м'яса птиці, яєць, фруктів і овочів вплив буде відчуватися по всій території ЄС, особливо в регіонах, що межують з Україною", - йдеться, зокрема, у документі.
Єврокомісія, втім, зазначає, що ЄС і раніше - під час попередніх хвиль розширення - мав подібні виклики, які були подолані після певного перехідного періоду.
Існує сфера, в якій адаптація України після вступу є вкрай складною. Мова йде про європейські аграрні субсидії. Дослідження Європейської комісії вказує, що вступ України "значно збільшить фінансові вимоги". Проблема полягає не лише в розмірах українських сільськогосподарських угідь, а й у тому, що аграрна система України функціонує на зовсім інших принципах, ніж у країнах Європейського Союзу.
"Нинішня Спільна аграрна політика ЄС (САП) розроблена та фінансується, ґрунтуючись переважно на моделі малих сімейних ферм… В Україні значна частка підтримки в рамках САП надаватиметься великим конкурентоспроможним господарствам, які разом обробляють понад 15 мільйонів гектарів", - пояснює документ Єврокомісії.
Крім того, він прогнозує "торгові напруження, оскільки обсяги товарів, що орієнтуються на ринки третіх країн, можуть створювати тиск на внутрішній ринок Європейського Союзу".
В цілому ці вимоги є обґрунтованими.
Хоча впадає у вічі, що цей блок, схоже, готували представники Польщі.
Аргументи Європейської комісії відображають ті ж позиції, що і ті, які висловлювались Варшавою, як це видно, наприклад, з інтерв'ю Радека Сікорського для "Європейської правди". Навіть при порівняннях територій акцент робиться на польських даних.
У будь-якому випадку, це питання стане важливим аспектом у переговорах між Україною та Європейським Союзом найближчим часом. Позиція ЄС виглядає досить впевненою. Проте вже зараз можна спостерігати, що Київ не готовий приймати всі запропоновані ідеї. Найважливіше — досягти прийнятного компромісу, зокрема щодо тривалості обмежень.
Особливо слід підкреслити, що в Брюсселі підкреслюють: концепція обмеження участі України стосується лише аграрного сектору. Щодо четвертого кластеру, до якого входять, зокрема, послуги, Комісія не передбачає подібних виключень, що виходять за рамки звичайної практики ЄС.
