Переговорний Розділ 22, що стосується інтеграції до Європейського Союзу: подальші дії для наближення України до європейських стандартів.
Коли в Україні обговорюють перспективи вступу до Європейського Союзу, розмова часто починається з великих концепцій. Говорять про вибір, про історичний контекст та цінності, які нас об'єднують. Дещо рідше згадуються питання скринінгу, переговорних позицій та темпів прогресу. Обговорення регіональної політики також має місце, але значно менше уваги приділяється її ролі в загальній структурі Європейського Союзу і її впливу на процеси членства. Важливо розуміти, як регіональна політика впливає на рішення щодо розвитку територій, фінансування та відповідальності.
Ця тема порушується у Розділі 22 переговорів щодо вступу до Європейського Союзу, який стосується регіональної політики та координації структурних інструментів. Назва цього розділу може здаватися досить сухою і легко загубитися на фоні яскравіших питань. Проте досвід інших держав свідчить, що він стає актуальним саме тоді, коли здається, що найскладніше вже залишилося позаду. Адже Розділ 22 виступає не просто як перевірка коректності формулювань, а як тест на внутрішню готовність країни. Це свідчить про те, чи здатна вона з першого дня свого членства ефективно, системно та прозоро реалізовувати масштабну політику розвитку без надмірної зовнішньої нагляду.
Європейський Союз демонструє досить практичний підхід у даному питанні. Його більше цікавить не стільки те, що країна офіційно проголошує, скільки реальні механізми управління: хто встановлює пріоритети, як формуються проєкти, яким чином відбувається фінансування та хто несе відповідальність у випадку невдач. Саме через цей сектор проходять найбільші фінансові вливання з боку ЄС, і тут помилки можуть мати найсерйозніші наслідки.
На відміну від багатьох інших переговорних розділів, Розділ 22 стосується не стільки перенесення до національного законодавства значного масиву норм права ЄС. Його справжня складність полягає у створенні дієвої адміністративної, фінансової та територіальної системи, спроможної забезпечувати програмування, управління, контроль і оцінювання використання коштів ЄС. Для цього необхідний сталий ланцюг відповідальності - від центральних органів влади до регіонів і територіальних громад. Він має бути підкріплений надійними даними, кваліфікованими кадрами та процедурами, стійкими до політичних змін і здатними витримати фінансовий контроль та зовнішній аудит.
Нині Україна опинилася в унікальній ситуації, якої не знала жодна європейська країна-кандидат на вступ до ЄС протягом останніх десятиліть. Країна переживає повномасштабну війну найвищої інтенсивності з часів Другої світової війни, одночасно займаючись відновленням, реформами та переговорами щодо свого європейського майбутнього. У цій складній реальності виникає враження, що питання регіональної політики можуть відступити на другий план. Здається, зараз важливіші завдання, а до теми збалансованого розвитку територій можна буде повернутися після здобуття перемоги.
Європейська інтеграційна логіка передбачає, що відновлення, регіональний розвиток та перспективи членства є складовими єдиного процесу. Війна, безумовно, є серйозною та тривалою перепоною, і це розуміють усі партнери. Тому питання не в тому, щоб вимагати від держави функціонувати в умовах, які наразі відсутні, а в тому, чи здатна вона поступово створювати чітку та послідовну систему ухвалення рішень і підзвітності вже сьогодні. Саме така система дозволить Україні, після її вступу до Європейського Союзу, без зволікань перейти до повноцінної реалізації політики згуртованості ЄС.
Для України це означає, що процеси відновлення та інтеграції до Європейського Союзу повинні розвиватися в єдиній системі, а не як окремі елементи. Інституції, проєкти, механізми моніторингу та підзвітності, які створюються для відновлення, слід проектувати таким чином, щоб їх можна було поступово адаптувати для реалізації політики згуртованості. В іншому випадку, Україна може опинитися в ситуації, коли їй доведеться відмовитися від тимчасових рішень і починати все спочатку під тиском термінів переговорів.
Тут ми підходимо до питання, яке вже перебуває в центрі уваги української влади й експертного середовища, але все ще часто розглядається занадто вузько. Урядом України затверджено Національну програму адаптації законодавства до права ЄС (НПАА). Це важливий і необхідний документ. Водночас НПАА за своєю природою є передусім переліком нормативно-правових заходів. Вона фіксує, що саме потрібно змінити в законодавстві, але майже не відповідає на питання, як у підсумку має працювати система в цілому.
Проте, для досягнення вимог Розділу 22 цього виявляється недостатньо. Нормативно-правові ініціативи є необхідними, але не єдиними умовами. У цьому розділі не діє принцип окремих рішень чи ізольованих дій. Європейський Союз оцінює здатність держави в цілому. Один слабкий ланцюг, будь то підготовка проєктів, інституційна структура або система моніторингу, автоматично ставить під запит готовність всього механізму.
Адміністративна здатність виступає однією з основних передумов досягнення успіху. Лише наявність організаційних структур і формальне визначення відповідальних установ не є достатніми. Європейський Союз буде оцінювати, наскільки ці інституції можуть зберігати кваліфіковані кадри, ефективно співпрацювати між різними секторами, використовувати інтегровані системи даних і інформаційні ресурси, а також ухвалювати рішення у чітко встановлені терміни. У рамках такої політики здатність має бути інституційною і сталим процесом, а не залежати від обмеженої кількості досвідчених спеціалістів.
Отже, все більш очевидною стає необхідність створення документа, який у країнах-кандидатах зазвичай називають Майстер-планом для Розділу 22. Ця потреба виникає не з теоретичних міркувань, а на основі фактичного досвіду ведення переговорів і тих критеріїв, які Європейський Союз використовував стосовно інших держав-кандидатів.
Аналіз переговорів між цими державами щодо Розділу 22 демонструє, що для Європейського Союзу вирішальним фактором стало не лише формальне прийняття законодавчих актів, а й наявність цілісної та зрозумілої системи реалізації політики згуртованості. У контексті європейського досвіду саме така інтеграція визначала готовність країни перейти з статусу кандидата до статусу повноправного члена. Проте, лише національний план дій з наближення до ЄС (НПАА) не може забезпечити цю цілісність, оскільки він лише окреслює напрямки та зобов'язання щодо гармонізації з європейським законодавством, але не дає відповідей на питання, яким чином ці вимоги мають реалізовуватися в інституціях, процедурах та щоденних управлінських рішеннях.
Отже, Майстер-план варто сприймати не просто як ще одну стратегію, а як ефективний інструмент для управління процесом вступу. Він повинен окреслити цільову модель системи, виявити відмінності між існуючими та необхідними механізмами, визначити пріоритетність реформ, розподілити обов'язки, встановити вимірювані етапи та ясно продемонструвати взаємозв'язки між різними діями. Його основна цінність полягає в можливості чітко визначити, що потрібно зробити в першу чергу, які процеси можуть проходити паралельно, і які з них не можна відкладати без ризику.
Майстер-план потрібен, щоб перекласти складні вимоги Розділу 22 у практичну логіку дій: хто і на якому рівні ухвалює рішення, як формується портфель проєктів, як узгоджуються національні й регіональні пріоритети і як уся ця система має працювати не на папері, а в реальності.
Досвід інших країн показує, що найбільші проблеми виникали саме там, де такого перекладу вимог ЄС на практику не відбулося. Не через нестачу політичної волі або відсутність законів, а через інституційну розгубленість: коли органів багато, а відповідальність розмита; коли стратегій більше, ніж готових проєктів; коли цифрові рішення існують паралельно, але не інтегруються в єдину систему. Для Європейського Союзу це не дрібні технічні недоліки, а сигнали про те, що система ще не готова до навантаження політики згуртованості.
Варто зазначити, що Україна вже тепер активно використовує як міжнародні, так і внутрішні ресурси. Для Європейського Союзу це не просто фінансова допомога, а своєрідний тест на витривалість. Чи функціонують встановлені процедури? Чи дотримуються нормативи? Чи можливо відстежити весь процес — від концепції до реалізації? Саме таким чином оцінюється готовність країни до отримання майбутніх, значно більших обсягів фінансування.
У цьому контексті Розділ 22 отримує ранню та доволі сувору оцінку. Хоча формально його обговорення розпочинається пізніше в процесі переговорів, насправді він починає впливати на швидкість вступу значно раніше. Непідготовленість у цій сфері може сповільнити весь процес, навіть якщо є політична підтримка. Основна мета не полягає в терміновому створенні ідеальної системи — в умовах війни це було б недосяжно. Натомість важливо сформувати логіку ухвалення рішень, що буде зрозумілою і послідовною, продемонструвати безперервність реалізації та поступово зменшувати рівень інституційної невизначеності.
Ризики не стільки в відмові Україні у вступі до Європейського Союзу, скільки в більш підступному сценарії — повільному та майже непомітному гальмуванні процесу. Це коли переговори тривають, але важливі рішення постійно відкладаються. Коли фінансування формально доступне, але довіра до нього розвивається повільніше, ніж необхідно для країни, яка перебуває у стані війни та відновлення. У цьому контексті Розділ 22 відображає здатність оцінити власну країну без прикрас, готовність перейти від набору документів до цілісної системи. Це вибір між управлінням у ручному режимі та передбачуваними правилами.
Розділ 22, на нашу думку, є ключовим елементом європейської інтеграції України. Саме завдяки структурним та інвестиційним фондам ЄС забезпечується надходження ресурсів, які сприяють не фрагментарному, а комплексному розвитку країн — через регіональні громади та місцеву економіку. Ці фінансові засоби спрямовані на підготовку територій і підприємств до участі в Єдиному ринку ЄС, розвиток інфраструктури, підвищення людського капіталу, впровадження інновацій, посилення конкурентоспроможності та вирішення екологічних викликів.
Від того, як Україна підготується до цього розділу, залежить не лише темп переговорів, а й те, чи зможе країна використати членство в ЄС як інструмент розвитку, а не лише як політичний статус. І чим раніше це усвідомлення стане частиною державної логіки, тим більш передбачуваною і взаємовигідною буде інтеграція України в ЄС.
Ця стаття підготовлена Юрієм Третяком та Александаром-Андрією Пейовічем у межах підтримки, яку Програма U-LEAD з Європою надає органам влади України у процесі підготовки до переговорів про вступ до ЄС. Її основною метою є підтримка Міністерства розвитку громад та територій України у виконанні рекомендацій Європейської Комісії, викладених у Звітах про розширення ЄС щодо Розділу 22 "Регіональна політика та координація структурних інструментів". Відповідальність за зміст цієї статті несуть виключно її автори; він не обов'язково відображає позицію Програми U-LEAD з Європою, Європейського Союзу та його держав-членів -- Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.
