Між офіційними процедурами та змінами: як державні органи розподіляють функції з органами місцевого самоврядування.

Юрій Ганущак, керівник Інституту розвитку територій, є автором і співавтором кількох законодавчих ініціатив, що стосуються реформування місцевого самоврядування, бюджетних питань і державних закупівель.

Україна зобов'язалася реалізувати заходи у сфері децентралізації в рамках Плану для України, що включає три основні етапи: впровадження адміністративного контролю, аналіз можливості надання громадам статусу юридичної особи, а також чітке розмежування повноважень між різними рівнями влади.

Перший показник виконання завдання формально досягнуто — прийнято нову версію закону про місцеві державні адміністрації. Проте модель наглядової діяльності відкладена до закінчення воєнного стану та значно обмежена: обсяг контролю зменшено до такої міри, що його ефективність викликає питання. Насправді, нагляд лише задекларовано, але не реалізовано як ефективний інструмент.

У Брюсселі це усвідомлюють, проте перший індикатор був зарахований більше з формальних причин. Що стосується другого, то він зупинився на рівні аналітичного звіту та не приніс жодних практичних результатів. У той же час, третій індикатор є суттєвим — він стосується розподілу повноважень, що повинно визначити основну структуру управління: хто несе відповідальність за які аспекти та які ресурси за цими обов'язками стоять.

7 квітня 2026 року Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт №14412, покликаний вирішити це питання. Однак уже зараз є сумніви, чи усуває він проблему, чи лише закріплює її.

Чи будуть впроваджені ефективні механізми для розподілу повноважень, або ж реформи залишаться лише на папері – це питання залишається без відповіді.

Реформа без чітких норм: звідки береться проблема

Отримавши завдання підготувати акт для виконання євроінтеграційних зобов'язань, профільне міністерство, тепер відоме як Мінрозвитку, розпочало активну роботу. Було сформовано робочу групу, до якої увійшли представники асоціацій органів місцевого самоврядування та міжнародних проектів. Тим часом, провідна асоціація, АМУ, зайняла відсторонену позицію, що свідчить про тривалий конфлікт з міністерством щодо підходів до проведення реформ.

Фіскальна реформа, проведена в 2014 році, надала громадам значні фінансові ресурси, але не супроводжувалася чітким визначенням їхніх повноважень. Це порушило основоположний принцип публічних фінансів, який стверджує, що "гроші слідують за повноваженнями", і стало причиною сучасних дисбалансів.

Податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) продовжує залежати від місця реєстрації підприємств, що викликало нерівномірність між різними громадами. Більше того, під час переходу від старої системи вирівнювання були закладені нові дисбаланси у розподілі фінансових ресурсів. Політичні рішення щодо розподілу ПДФО приймалися без належного врахування реальних витрат, що ще більше посилило нерівність між громадами.

Для жителів це призводить до нерівного доступу до основних послуг — від освіти та охорони здоров'я до соціальної підтримки. Якість та обсяг цих послуг все більше визначаються не потребами громадян, а їхнім місцем проживання.

Таким чином, ухвалене рішення щодо розподілу ресурсів не відповідало фактичним витратам на реалізацію цих повноважень. Експерти рекомендували не прив'язувати податок на прибуток до місцевих бюджетів через його нестабільність та складність прогнозування. Незважаючи на попередження спеціалістів, ці рекомендації залишилися без уваги.

Свобода без обов'язків: як нерівновага перетворилася на норму.

Зміни до Бюджетного кодексу спростили використання коштів, але водночас розмили відповідальність за виконання повноважень. Після реформи громади отримали більше ресурсів і майже необмежену свободу їх використання. Це стосувалося й фінансування апарату органів місцевого самоврядування -- попри очевидні конфлікти інтересів. Право дофінансовувати правоохоронні органи фактично перетворилося на обов'язок.

Одночасно з цим міністерства почали передавати частину державних програм на місцеві бюджети, зокрема в галузі пільг, які встановлюються централізовано. Проте фінансове навантаження в кінцевому підсумку покладається на громади. Як результат, громадяни стикаються з ситуацією, коли держава визначає обсяги гарантій, але їх реальне виконання залежить від фінансових можливостей конкретних територіальних одиниць.

Міністерства водночас почали нарікати на нерівномірність надання соціальних послуг, не маючи інструментів впливу. Ба більше, після скасування нормативів бюджетної забезпеченості зникли навіть орієнтири, скільки ці послуги мають коштувати.

У деяких випадках органи місцевого самоврядування зіткнулися з необхідністю мати хоча б приблизні орієнтири для прийняття рішень керівниками виконавчих структур. Особливо гостро це питання постало у зв'язку з проблемою компенсації тарифів у 2021 році.

Міністерство фінансів вирішило проблему через збільшення частки ПДФО на 4%, що перетворило технічне питання на політичний конфлікт. Проблема вийшла на міжнародний рівень і стала предметом зобов'язань України у Страсбурзькому форматі.

Спроба встановити порядок: яким чином це повинно було функціонувати.

Розподіл повноважень включає в себе декілька аспектів: взаємодію між державними органами та місцевими адміністраціями, різні рівні органів місцевого самоврядування, а також розмежування між власними функціями та делегованими обов’язками.

Слід відзначити роботу Міністерства розвитку, яке врахувало накопичений досвід і запропонувало розбити цю діяльність на два етапи. Перший етап полягає у визначенні концептуальних основ для розмежування та розподілу повноважень. Лише після цього можна переходити до їх практичного втілення в законодавстві. Важливо також уникнути повторення норм у різних нормативних актах. Таким чином, Міністерство розвитку формує принципи розмежування, тоді як Міністерство фінансів відповідає за їх інтеграцію в бюджети та забезпечення необхідними ресурсами.

Також слід внести корективи в близько 150 галузевих нормативних актів, відповідно до основних принципів розподілу повноважень та фінансових програм, що визначені в Бюджетному кодексі.

Тому важливо, щоб критерії для такого розмежування були максимально зрозумілими та однозначними. В іншому випадку, профільні міністерства зможуть самостійно, а по суті політично, вирішувати, кому саме належать ті чи інші повноваження, а також чи є вони їх власними чи делегованими. Це стане можливим лише в тому випадку, якщо критерії розмежування будуть визначені до створення галузевих законопроєктів.

Як закон втратив свою значущість: перетворення №14412

Під час узгодження законопроєкту відбулися значні зміни, внаслідок яких були втрачені деякі важливі концептуальні аспекти. Зокрема, було усунуто критерій дискреції, який є важливим як для передачі повноважень від державних структур до місцевого самоврядування, так і для розмежування функцій між представницькими та виконавчими органами.

Далі до законопроєкту включили вимоги асоціацій, які, навпаки, створюють додаткову неоднозначність -- насамперед через розмивання критеріїв розмежування повноважень між рівнями місцевого самоврядування. А вже на етапі погодження з центральними органами виконавчої влади було вилучено навіть посилання на розмежування повноважень між представницькими та виконавчими органами у базовому законі "Про місцеве самоврядування в Україні".

Одночасно зникли й положення, що мали гарантувати ці повноваження фінансовими засобами.

Утім, законопроєкт зберіг окремі новації, зокрема факультативні повноваження та механізм передачі функцій. Наприклад, це стосується можливості адміністрування місцевих податків і зборів. Також передбачено механізм передачі повноважень від держави до місцевого самоврядування. Окремо закладено інструменти правового захисту місцевого самоврядування, однак їх реалізація потребує додаткового врегулювання -- зокрема в законі "Про асоціації органів місцевого самоврядування".

7 квітня 2026 року законопроєкт пройшов перше читання. Це свідчить про можливість його значного доопрацювання перед другим читанням. Особливо враховуючи, що Європейська комісія вже визначила основні недоліки документа. Зокрема, було підкреслено, що він "не відповідає меті забезпечення концептуальної ясності, що полегшила б подальші законодавчі ініціативи щодо розмежування повноважень".

Таким чином, стало зрозуміло, в якому напрямку слід продовжувати роботу. В результаті, це питання перестає бути лише інституційною темою — воно суттєво впливає на якість життя людей, їхній доступ до послуг та рівень соціальної справедливості.

Очевидно, що затягування з чітким розмежуванням повноважень має свою логіку. Для центральної влади це спосіб зберігати контроль над ресурсами та рішеннями. Для міністерств -- можливість впливати на розподіл повноважень у "ручному режимі". А для частини місцевого самоврядування -- зберігати доступ до ресурсів без повної відповідальності за їх використання. У такій конфігурації інтересів поява чітких правил гри стає політично складним рішенням -- так само, як і запровадження повноцінного нагляду, який наразі фактично імітовано на рівні закону.

Але на кону -- не лише значний обсяг європейської допомоги. Йдеться про можливість нарешті встановити чіткі правила подальшої децентралізації -- реформи, яку в Україні вважають однією з найуспішніших. І саме від цього залежить, чи стане ця реформа змістовною, а не формальною.