Дефіцити демократії може покрити лише активне громадянське суспільство

Поширена думка, що світ змінюється. Я впевнена — він уже змінився. Змінилися роль та місце інститутів влади, інститутів громадянського суспільства, функції держави. Але очевидний і гострий дефіцит розвитку таких основоположних цінностей, як справедливість, довіра, верховенство права та легітимність, що є основними складовими демократії. Відтак утвердження цих цінностей — необхідний елемент розбудови демократичного суспільства.

Дефіцити демократії не є суто пострадянським явищем. Загальновідомо, що про ознаки кризи сучасного європейського парламентаризму інституціональної архітектури Європейського Союзу сьогодні говорять не лише євроскептики. Власне, загальноєвропейські структури шукають нові форми ефективної роботи та взаємодії. На цьому тлі Україна в 20-ліття своєї незалежності, можливо, більше за інші країни опинилася в ситуації «невпевненості» у власній політичній системі. Спочатку розбудова держави відбувалася в національно-демократичній ейфорії, а згодом — у рамках загального для пострадянських країн тренда «авторитарної модернізації». Після конституційних змін 2004 року, за всієї благородності мети, ми опинилися в стані, який називають «дисфункціональною, імітаційною демократією», що характеризується нездатністю інститутів влади ухвалювати ефективні рішення, відсутністю постійно діючих механізмів демократії, єдності та ефективної співпраці між гілками влади тощо.

Як зазначають експерти Національного інституту стратегічних досліджень (НІСД), ознаки хронічної нестійкості демократії, відсутність потенціалу для розширеного відтворення в межах наявної моделі економічного розвитку, кризові тенденції у вітчизняному культурному просторі свідчать про вичерпаність пострадянської матриці розвитку країни, сутність якої полягала в механічному поєднанні інституціональних зразків країн розвиненої демократії з радянськими суспільними інститутами, практиками та цінностями.

Більшість українських правників дійшли висновку, що повернення до Конституції 1996 року не дало відповіді на зазначені вище питання, оскільки була лише реанімована (з певними змінами) модель влади, що існувала впродовж 1996—2006 рр. Водночас це сприяло вирішенню питання стабільності та керованості в державі. Однак я стою на позиції, що такий варіант розвитку був і залишається ресурсом обмеженого часу1. Крім того, певні проблеми порядку внесення змін до Конституції України у 2004 році, а також повернення до Основного Закону в редакції 1996 року шляхом ухвалення рішення Конституційним судом України тільки посилили проблему демократичної легітимності влади у всіх її аспектах.

Наявна ситуація вимагає зваженого аналізу застосування чинної Конституції та попередніх змін, проведення змістовного обговорення можливих варіантів модернізації Основного Закону України.

Хоча вже сьогодні, виходячи з рекомендацій Венеціанської комісії та інших органів Ради Європи, очевидно, що майбутній конституційний процес може бути організований у два етапи. Перший — пов’язаний з напрацюванням конституційних ініціатив якісного поліпшення реформи правосуддя та реформи правоохоронної сфери, проведення реформи місцевого самоврядування.

Другий — може бути орієнтований на комплексне оновлення Конституції України, утвердження якісно нової демократичної моделі політичної системи європейського зразка, дотримання стандартів, прав і свобод людини, народовладдя, гарантій їх реалізації, ефективного державного управління. Сподіваюся, на цю тему матимемо окрему розмову на сторінках DT.UA.

Отже, йдеться про зміну філософії самої влади, у тому числі її самообмеження та самоконтроль, баланс повноважень, децентралізацію.

Я далека від того, щоб зводити дефіцит справедливості виключно до проблеми патерналізму, корупції чи, тим більше, до виключно конкретних кроків влади. Очевидно, що справедливість — це категорія політико-правова, а не тільки соціально-економічна. Вона має розглядатися передовсім через рівність, захист прав і свобод, рівних можливостей і конкуренції, доброчесності, взаємної відповідальності як влади, так і громадянського суспільства.

Держава може бути ефектив-ною тоді, коли сума суспільної довіри перевищує необхідний мінімум. Інакше навіть ефективні, однак складні й непопулярні, прагматичні рішення суспільство не сприймає.

Тому надзвичайно важливо подолати «дефіцит довіри», який досить гостро дається взнаки протягом останніх років. Соціологи фіксують серйозне відчуження суспільства від державних інститутів. Певною мірою падіння довіри до влади можна пояснити не лише сьогоднішніми реаліями, а й інерцією розчарування в попередній владі, впливом економічної кризи тощо.

У сухому залишку мусимо констатувати, що дефіцит довіри підриває соціальний капітал України, який об’єднує нас у відчутті спільної історичної долі та належності до держави Україна.

Можна погодитися з формулою Френсіса Фукуями, який стверджує, що країни з низьким рівнем довіри громадян до держави змушені сплачувати додатковий прямий податок, тоді як країни, котрі мають довіру, отримують нагороду у вигляді економічної та політичної стабільності, зростання добробуту індивідів та підвищення рівня життя.

У цьому зв’язку європейські демократії останнім часом істотно змінили підходи до ролі інститутів громадянського суспільства. Йдеться про активізацію участі громадян, їх об’єднань в управлінні державними справами, ухваленні та контролі за виконанням державних рішень на всіх рівнях. Особливий акцент зроблено на делегуванні громадським організаціям соціальних функцій держави. Попри те що Україна має своїм стратегічним пріоритетом європейську інтеграцію, відповідне вітчизняне законодавство тривалий час не оновлювалося. Це позначилося і на індексах спроможності НУО, що характеризували українське громадянське суспільство як перехідне й неконсолідоване.

Власне, самі громадські експерти констатують комплекс основних проблем. Як-от: громадська активність часто не відповідає поточним суспільним процесам, низьким є рівень кадрової, фінансової та інституційної спроможності інститутів громадянського суспільства. Механізми участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики належним чином не імплементуються. Більшість інститутів громадянського суспільства не мають доступу до державної фінансової підтримки. Податкове навантаження не стимулює їхньої діяльності. Нерозвиненою є діяльність громадянського сектору в соціальній сфері, освіті, охороні здоров’я тощо. Відсутні істотні стимули для благодійної діяльності та меценатства.

Як результат — українські та міжнародні неурядові організації фіксують низький рівень суспільно значимої добровільної активності громадян, взаємну недовіру та неповагу, які проявляються у відсутності солідарної відповідальності за стан суспільного розвитку країни.

Отже, утвердження демократії в Україні об’єктивно вимагає перегляду державної політики щодо громадянського суспільства.

Виконання «домашнього завдання»

Україна потребує потужного імпульсу, який виведе нашу державу з орбіти пострадянського світу у відкритий європейський простір. 20 років існування у вигляді «недорозвиненої демократії» — це забагато. Наш транзит від радянської республіки до європейської демократії затягнувся, мусимо його завершити. Асоціація з ЄС надає нам такий шанс!

Але для цього необхідно виконати «домашнє завдання», подолавши ті дефіцити, які стримують поступ України до ЄС.

Певні кроки в цьому напрямку влада вже зробила. Так, 25 січня 2012 року президент України підписав указ «Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» (№31/2012), яким передбачено створення Координаційної ради з питань з розвитку громадянського суспільства як допоміжного органу при президентові України. До Коорради на паритетних засадах увійшли представники влади та інститутів громадянського суспільства, зокрема такі відомі в суспільстві постаті, як ректор Київського національного університету імені Тараса Шевченка Леонід Губерський, керівник МФ «Відродження» Євген Бистрицький, директор БФ «Розвиток України» Анатолій Заболотний, директор Інституту демографії та соціальних досліджень імені М.Птухи НАН України Елла Лібанова, директор Національного інституту стратегічних досліджень Андрій Єрмолаєв, президент МГО «Фонд якісної політики» Михайло Мінаков, віце-президент Асоціації міст України Мирослав Пітцик, відомі політологи Володимир Фесенко, Антон Фінько, соціолог Євген Копатько. Окремо варто відзначити відомих регіональних лідерів, як-от: голова Вінницької обласної ради Сергій Татусяк, голова Харківської обласної ради Сергій Чернов, голова Донецької ОДА Андрій Шишацький, голова Кіровоградської ОДА Сергій Ларін, голова Івано-Франківської ОДА Михайло Вишиванюк. Це дає можливість вільно формувати адекватний порядок денний реформ у секторі сприяння розвитку громадянського суспільства.

Крім того, президент України доручив НІСД, із залученням незалежних експертних центрів, підготувати доповідь про стан розвитку громадянського суспільства в Україні.

До останнього часу оцінкою стану громадянського суспільства в Україні опікувалися самі громадські об’єднання та міжнародні організації, проводячи рейтинги на кшталт Nations in Transit або USAID NGO sustainability Index.

Отже, сьогодні вперше на державному рівні було здійснено комплексний аналіз стану інститутів громадянського суспільства. При цьому Координаційна рада запропонувала главі держави визначити відповідні доповіді як додатки до щорічних послань президента України до Верховної Ради України, очевидно, розуміючи пріоритетність тематики.

На своєму першому засіданні 14 березня 2012 року Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства схвалила проект Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та проект Плану першочергових заходів з її реалізації, які вже затверджені указом президента України від  24 березня 2012 року за №212/2012. Проекти Стратегії та Плану пройшли широке громадське обговорення і є результатом спільної роботи адміністрації президента України та коаліції громадських організацій, які опікуються темою сталого розвитку громадянського суспільства. Проект Стратегії пройшов три публічні обговорення із залученням незалежних фахівців з питань розвитку громадянського суспільства. Ідею схвалити Стратегію підтримали представники низки міжнародних організацій (офісу Ради Європи в Україні, ПРООН та ін.).

Головними пріоритетами Стратегії є: сприяння встановленню максимальної відкритості, прозорості та підзвітності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; збільшення соціального капіталу як підвищення рівня взаємодовіри та взаємодії у суспільстві; створення сприятливих умов для утворення та функціонування інститутів громадянського суспільства; забезпечення участі інститутів громадянського суспільства у формуванні та реалізації державної, регіональної та місцевої політики, зокрема шляхом створення умов для забезпечення широкого ефективного представництва інтересів громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, проведення регулярних консультацій (діалогу) із громадськістю з найбільш важливих питань життя суспільства і держави; запровадження громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посилення впливу інститутів громадянського суспільства на формулювання, ухвалення управлінських рішень та реалізацію політики органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування; сприяння благодійній, волонтерській діяльності, іншим формам громадської активності та громадянської культури. Ці пріоритети збігаються з підходами до громадянського суспільства у країнах — членах ЄС (Естонії, Польщі, Угорщині, Великобританії, Німеччині).

У цьому зв’язку центральним поняттям Стратегії є «демократія участі». Це поняття використовується в сучасній правовій та політичних науках як узагальнене визначення «сукупності практик залучення громадян до розробки, ухвалення та контролю за виконанням управлінських рішень на всіх рівнях».

У контексті реалізації Стратегії є вже перші практичні результати. Йдеться, зокрема, про ухвалення Закону України «Про громадські об’єднання». Його ухвалення стало можливим за тісної співпраці команди глави держави з громадянським суспільством та парламентом. Під час доопрацювання законопроекту повною мірою було враховано Рекомендації Комітету міністрів держав — членів Ради Європи «Про правовий статус неурядових організацій у Європі» (СМ/Rec(2007)14) і нарешті виконано рішення Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2008 року в справі «Корецький та інші проти України», згідно з яким український Закон «Про об’єднання громадян» від 1992 року визнано таким, що порушує Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.

Ухвалення Закону України «Про громадські об’єднання» стало важливим кроком на шляху наближення України до європейських демократичних стандартів: істотно спрощено реєстраційні процедури для громадських організацій, громадським об’єднанням надано право безпосередньо займатися підприємницькою діяльністю (виключно для досягнення статутних цілей), що дасть змогу значно посилити інституційну спроможність та незалежність громадського сектору; громадським об’єднанням надано право діяти на всій території України, в тому числі й право на свободу об’єднання юридичним особам приватного права, що відповідає європейським стандартам тощо.

Ухвалення парламентом цього закону 334 голосами народних депутатів свідчить про наявність консенсусу в парламенті щодо необхідності створення належних умов для громадянського суспільства в Україні і стало результатом кропіткої праці та діалогу влади і громадянського суспільства.

Серед подальших першочергових завдань Стратегії — завершення роботи над законопроектом про свободу зібрань. Напрацювання пропозицій для розгляду їх парламентом відбувається нині з урахуванням рекомендацій Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), а також положень проекту, напрацьованого Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. До цієї роботи залучено правозахисників, представників судової гілки влади. Сподіваюся, спільними зусиллями ми зможемо запровадити «повідомлювальний» порядок проведення мирних заходів, забезпечимо виконання Керівних принципів ОБСЄ стосовно свободи мирних зібрань, що суттєво відрізнятиметься від проекту попереднього уряду, розкритикованого Венеціанською комісією.

У короткостроковій перспективі на порядку денному — доопрацювання законопроекту «Про благодійництво та благодійні організації», який уже на виході у профільному комітеті. Також маємо розглянути питання про вдосконалення Закону «Про волонтерську діяльність»; про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення; проведення оцінки стану імплементації вимог Конвенції ЄЕК ООН (Європейська економічна комісія ООН) «Про доступ до інформації, участь громадськості у процесі ухвалення рішень та доступ до правосуддя з екологічних питань» (Орхуська конвенція), інших міжнародних документів у цій сфері тощо.

Отже, певний рух уперед є. Разом з тим сьогодні частина «третього сектору» розглядає себе як опозицію до влади. Однак опонування владі не означає непримиренного протиборства, що дає надію на співпрацю.

Варто визнати, що у владі є і ті, хто проявляє нерозуміння європейських підходів і розглядає громадянське суспільство як іноземну «п’яту колону», діяльність якої призводить до «дестабілізації політичної ситуації в Україні». Звідси — намагання спрямувати державну політику в цій сфері в напрямку її надмірної сек’юритизації, обґрунтовуючи заборони та обмеження діяльності інститутів громадянського суспільства «інтересами національної безпеки». Подібні застарілі підходи явно суперечать курсу модернізації країни, який реалізовує президент України Віктор Янукович.

Отже, схвалення стратегічних документів державної політики щодо сприяння розвитку громадянського суспільства, ухвалення законодавства, створення адекватної інституційної моделі відносин влади та громадськості здатні зламати деструктивні підходи до діалогу як у владі, так і в громадянському суспільстві.

Відомий російський правник Влад Нерсесянц свого часу зазначив, що право як форма свободи можливе лише там, де люди не тільки адресати чинного права, а й творці та захисники права, і в цьому сенсі — активні учасники правової політики. Там же, де люди — лише об’єкти правової політики, замість права як форми свободи людей, діють нав’язуванні їм накази відчуженої від них влади.

Марина Ставнійчук. Конституційна асамблея — шанс модернізувати країну,
або Методологія демократії «без прикметників» // «Дзеркало тижня. Україна», №2, 21 січня 2011 р.