Завершення діяльності шахт відповідно до європейських стандартів: як перспектива вступу до ЄС може підтримати Україну
Справедлива трансформація вугільних регіонів охоплює не лише аспекти енергетичної та кліматичної політики. Це, насправді, набагато більш практична тема, що порушує конкретні питання.
Які економічні можливості виникнуть для громади після закриття шахти? Яка доля чекає на працівників, хто відповідатиме за земельні ділянки, споруди та інші активи, що залишилися? Як можна буде стежити за довкіллям, і хто буде нести відповідальність у разі виникнення екологічних проблем у майбутньому?
Прагматизм і в тому, що поступ у вирішенні цих питань безпосередньо пов'язаний із членством України в ЄС, а саме з виконанням Угоди про асоціацію з ЄС й адаптацією законодавства до європейського права.
Закриття шахти — це не лише "вимкнути електрику та повісити замок".
Протягом тридцяти останніх років в Україні закрили численні шахти, здебільшого без належних програм підтримки для працівників та місцевих громад. Проте цей процес важко вважати справедливою трансформацією. Закриття шахти часто сприймалося лише як технічний процес: зупинка видобутку, демонтаж обладнання, закриття шахтних виробок та вирішення питань, пов'язаних з відведенням води.
Проте, для місцевої громади шахта являє собою набагато більше, ніж просто виробничий об'єкт. Вона забезпечує робочі місця, формує доходи для бюджету, створює екосистему для малого та середнього бізнесу, що розвивається навколо підприємства, а також підтримує професійну освіту і соціальну інфраструктуру. Крім того, це готовий промисловий майданчик з налагодженими комунікаціями (дороги, залізничні сполучення, електропостачання), який може привернути увагу інвесторів.
Згідно з наявними даними, на територіях, які контролює Україна, у вуглевидобувному секторі задіяно приблизно 21 тисяча працівників. Якщо врахувати також тих, хто працює в суміжних галузях, таких як вуглепереробка та вугільна генерація, цифра зростає до 38 громад у 10 областях, де проживає близько 2,2 мільйона осіб. Таким чином, рішення про закриття шахти фактично означає початок процесу, який вплине на майбутнє багатьох людей.
Україна не починає цей процес з нуля. У 2021 році країна офіційно приєдналася до Альянсу Powering Past Coal, що закріпило її політичний курс на відмову від вугілля в енергетичній сфері. Останніми роками було затверджено Державну цільову програму справедливої трансформації вугільних регіонів, орієнтовану на 2030 рік, оновлено Національний план в області енергетики та клімату, а також розвинуто законодавство щодо кліматичних змін та управління відходами. Крім того, громади активно працюють над цими питаннями, отримуючи підтримку від міжнародних партнерів.
У той же час, реалізація цієї політики вимагає подальших кроків. Наприклад, Україні бракує публічно узгодженого з усіма зацікавленими сторонами плану закриття шахт та виведення з експлуатації вугільних електростанцій. Такий план повинен бути розроблений, навіть якщо його реалізація почнеться після закінчення або зупинки воєнного стану. Без нього громадам, працівникам та інвесторам буде важко планувати процес трансформації, а згортання "старої" економіки ризикує випередити формування "нової". Тому важливо включити розробку графіку закриття шахт до оновлення Енергетичної стратегії.
Інший аспект -- поєднання в Міністерстві енергетики як відповідальному органі одразу кількох функцій: управління підприємствами, організації процесу ліквідації, погодження відповідних рішень і розпорядження бюджетними коштами. Бракує незалежної контрольної функції -- за таким принципом закриття шахт організовано у Польщі, Німеччині, Великій Британії.
Також необхідні механізми довгострокового моніторингу шахтних вод, дегазації, інших екологічних ризиків. Орган, який перевіряє плани закриття, фінансові гарантії та виконання довгострокових зобов'язань, має бути відокремлений від органу, відповідального за безпосередню організацію ліквідації.
Єдиний офіційний документ, що визначає процедуру закриття шахт та збагачувальних фабрик, був затверджений у 1997 році і з того часу зазнав незначних змін. Його концепція відображає дух тієї епохи: держава повинна фізично ліквідувати активи та закрити нерентабельні виробничі об’єкти.
Сучасний підхід ставить нові питання: яким чином буде реалізовано життєвий цикл майданчика після завершення видобутку, а також які можливості існують для використання його активів. Передача частини активів у розпорядження місцевих громад до початку процесу ліквідації можлива, проте вирішення майнових питань залишається надзвичайно складним і тривалим процесом для державних структур. Позитивним моментом є те, що такі обговорення вже проходять між представниками уряду та громадами, з залученням організацій громадянського суспільства.
Європейська інтеграція трансформує основи.
Законодавство ЄС не зводить справедливу трансформацію вугільних регіонів до одного нормативного документа. Натомість акти європейського права встановлюють конкретні вимоги до безпечного закриття видобувних об'єктів, охорони вод, управління відходами, екологічної оцінки, участі громадськості та захисту трудових прав звільнених працівників. Загалом експерти DiXi Group виявили близько півтора десятка таких актів. І ці норми не є абстрактними рекомендаціями для майбутнього.
Наприклад, Директива 2006/21/ЄС про управління відходами видобувних галузей передбачає інтегроване планування закриття, фінансові гарантії для рекультивації та післяексплуатаційного моніторингу, незалежний контроль та інвентаризацію небезпечних закритих об'єктів. Необхідно перейти від проєкту фізичної ліквідації шахти до повноцінного плану управління її закриттям.
Цей план повинен інтегрувати технічну ліквідацію, управління шахтними водами та відходами, довгостроковий екологічний моніторинг, рекультивацію територій, перспективне використання земель та активів, а також соціальні програми для працівників.
Друга критична вимога -- наявність фінансової гарантії. Цей інструмент вимагає, щоб оператор шахти ще до початку ліквідаційних робіт акумулював повну суму необхідних коштів -- на незалежних рахунках або у вигляді страхування. Ці кошти призначені для довгострокової рекультивації, а також післяексплуатаційного обстеження та контролю.
Суть питання полягає в тому, що шахти не повинні закриватися таким чином, щоб через десять або двадцять років їхні екологічні наслідки лягли на плечі платників податків. Це кардинально відрізняється від підходу, коли компанія завершує свою діяльність, а держава потім намагається знайти фінансування для вирішення виниклих проблем.
В Україні державні шахти, які зазнають значних фінансових втрат, в основному покладатимуться на державний бюджет. Однак питання фінансових гарантій залишається важливим для приватних компаній, таких як ДТЕК, яка не планує відмовлятися від своїх зобов'язань щодо повного припинення видобутку енергетичного вугілля до кінця 2035 року.
Регламент (ЄС) 2021/1056, що стосується Фонду справедливої трансформації ЄС (Just Transition Fund, JTF), встановлює чіткі вимоги для доступу до численних фінансових ресурсів: для отримання фінансування необхідно мати розроблений територіальний план справедливої трансформації (Just Transition Territorial Plan). Цей план повинен містити аналіз проблем, з якими стикається регіон, пропозиції щодо економічних альтернатив, визначати потреби працівників, пріоритети для інвестицій та механізми залучення місцевих громад. Процес його створення має ґрунтуватися на принципі "знизу-вгору", що передбачає співпрацю між державними органами, місцевими владою, бізнесом, працівниками та представниками громадянського суспільства.
На 2021-2027 роки ЄС виділив на JTF 8,4 млрд євро, його також дофінансовують на 10,8 млрд євро з "антиковідного" інструменту NextGenerationEU. Наприклад, у 2022 році Румунія розблокувала 2,14 млрд євро, які спрямували на рекультивацію і перепрофілювання промислових територій, економічну диверсифікацію регіонів через розвиток підприємництва, відновлюваної енергетики, а також на декарбонізацію енергоємних галузей через виробництво "зеленої" сталі та аміаку.
Окремий напрям -- підтримка працівників: як очікується, близько 30 тис. осіб пройдуть навчання і перекваліфікацію, буде створено 11 тис. нових робочих місць. (Перевірте рік) Чехія закрила останню шахту в Моравсько-Сілезькому краї, відтак розраховує на 19 млрд крон (близько 784 млн євро) з JTF на розвиток регіону та інвестиції. Наявність територіального плану також відкриває можливість спеціального фінансування у межах програми InvestEU та механізму кредитування Європейського інвестиційного банку (Public Sector Loan Facility for Just Transition).
Для порівняння -- уряди витрачають не менше. У 2016 році Іспанії погодили витрати 2,13 млрд євро на закриття 26 нерентабельних шахт, кошти мали витратити на компенсацію збитків підприємств, виплати звільненим працівникам і соціальні внески, а також фінансування заходів із безпеки, рекультивації та власне ліквідації активів.
Німеччина виділила 4,35 мільярда євро на компенсації для операторів вугільних теплових електростанцій: 1,75 мільярда євро отримала компанія LEAG, а 2,6 мільярда євро — RWE. Румунія планує витратити 790 мільйонів євро на соціальні програми для працівників, які втратять роботу через закриття шахт, а також на відновлення екології та рекультивацію земель. У Польщі витрати на закриття шахт у наступні десять років оцінюються в 11,3 мільярда злотих (понад 2,6 мільярда євро). Це включає пакет соціальних гарантій для звільнених працівників, зокрема неоподатковувану вихідну допомогу в розмірі 170 тисяч злотих (40 тисяч євро) на кожного.
В Україні вже є перші приклади реалізації подібного підходу в Львівсько-Волинському вугільному басейні. Громади Шептицького та Добротвора, за допомогою міжнародних партнерів, створили власні стратегії для справедливої трансформації. Подібні ініціативи також стартували в громадах Західного Донбасу. Однак окремі пілотні проекти не можуть замінити комплексний підхід. Тому, якщо Україна планує використовувати інструменти політики згуртованості ЄС та інші структурні фонди, їй потрібно навчитися впроваджувати територіальне планування на системному рівні.
Закриття шахти часто сприймається як рішення існуючих проблем, проте в багатьох випадках саме після завершення видобутку виникають нові виклики. Виникає ризик припинення водовідведення, що може негативно вплинути на якість підземних і поверхневих вод. Закриті шахти можуть продовжувати бути джерелом викидів метану. Відвали та інші техногенні структури можуть протягом тривалого часу створювати загрози для навколишнього середовища та здоров'я людей.
Саме тому вимоги права ЄС охоплюють не лише сам процес ліквідації, а й управління шахтними водами і захист підземних вод (Водна рамкова директива), питання оцінки базового стану і плану рекультивації (Директива 2010/75/ЄС про промислові викиди), запобігання аваріям і управління об'єктами підвищеної небезпеки (Директива 2012/18/ЄС), моніторинг викидів метану на закритих та покинутих вугільних об'єктах (Регламент (ЄС) 2024/1787).
Обговорюючи перепрофілювання та нове використання активів шахт після їх закриття, важливо звернути увагу на Директиву (ЄС) 2018/2001, що стосується відновлювальних джерел енергії. Ця директива вводить концепцію зон з пріоритетним розвитком. Таким чином, розміщення об'єктів відновлювальної енергетики на деградованих територіях колишніх шахт має отримувати максимальну підтримку та пришвидшену процедуру отримання дозволів.
Для багатьох місцевих громад шахта виступала не лише як джерело робочих місць. Вона суттєво впливала на розвиток регіональної економіки, інфраструктури, системи професійної освіти та соціальної активності. Ось чому Угода про асоціацію з Європейським Союзом та рекомендації Міжнародної організації праці (МОП) акцентують увагу на захисті доходів працівників, активній політиці зайнятості, перекваліфікації, соціальному діалозі та підтримці вразливих категорій населення. Формування нових економічних можливостей повинно стати невід’ємною частиною плану трансформації конкретного регіону, а на державному рівні необхідно реалізовувати не лише загальні, а й спеціалізовані програми підтримки.
Щоб закрити шахту, необхідно мати чіткий план.
Україна опинилася в непростій ситуації. Деякі вугільні активи постраждали або знаходяться на захоплених територіях. Війна впливає на економічні та безпекові умови трансформації, оскільки енергосистема вимагає кожен мегават маневрових та резервних потужностей, а також кожну тонну вугілля на складах для генерації.
Але шахти однак закриватимуться -- через виснаження запасів, банальну збитковість, воєнні руйнування або техногенні проблеми. Відмінність у тому, чи буде цей процес керованим. Керовані зміни означають, що рішення ухвалюються заздалегідь, ризики належно оцінюються, необхідні кошти резервуються або залучаються з небюджетних джерел. До планування залучаються усі сторони процесу, а громада отримує можливість сформувати нову економічну спеціалізацію. А найголовніше -- люди матимуть хоч мінімальну впевненість чи принаймні розуміння свого майбутнього.
Справедлива трансформація вугільних регіонів -- не те, що ми можемо добровільно обрати або відкласти до "кращих часів". Це частина роботи, яку Україні слід вже виконувати на шляху до членства в Європейському Союзі.
Цей матеріал підготовлено за содійності Міжнародного фонду "Відродження" та Німецької компанії з міжнародного співробітництва (GIZ) GmbH, відповідно до завдання Федерального міністерства економіки та енергетики Німеччини (BMWE).
